ATO ADMINISTRATIVO

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. USO DE FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIAS FEDERAIS POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE COBRANÇA PELO DNIT. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. APLICABILIDADE DA ISENÇÃO PREVISTA NA RESOLUÇÃO DG/DNIT Nº 07/2021. JURISPRUDÊNCIA DO STF E DO STJ. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal do Rio Grande do Norte que, nos autos da ação de procedimento comum proposta pela Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte - CAERN, julgou procedente o pedido autoral. 2. A sentença recorrida, confirmando os efeitos da tutela de urgência anteriormente deferida, declarou a inexistência da obrigação de pagar preço, taxa ou outra exação em razão da utilização, pela CAERN, das faixas de domínio fiscalizadas pelo DNIT, condenando o réu à repetição do indébito no valor de R$ 44.013,12, com aplicação de correção monetária e juros de mora conforme o Manual de Cálculos da Justiça Federal, além do ressarcimento das custas judiciais e pagamento de honorários de sucumbência fixados em 10% sobre o valor da condenação. 3. Em suas razões recursais, o DNIT sustenta, em síntese, que as cobranças de preço público pelo uso da faixa de domínio das rodovias federais encontram amparo no art. 28, inciso V, do Decreto nº 8.489/2015 e no art. 103 do Código Civil. Argumenta que a CAERN, como sociedade de economia mista que explora atividade econômica mediante cobrança de tarifas dos usuários, não se enquadra na hipótese de isenção prevista no art. 34, V, da Resolução DG/DNIT nº 07/2021, que excetua da cobrança apenas os órgãos da administração pública quando a ocupação não seja destinada à exploração econômica. Sustenta, ainda, que a revelia não produz efeitos materiais contra a Fazenda Pública e que a permissão de uso remunerado das faixas de domínio constitui receita legítima da autarquia federal. 4. As questões em discussão consistem em: i) verificar se a CAERN, sociedade de economia mista prestadora de serviço público de saneamento básico, pode ser onerada pelo DNIT mediante cobrança de valores pela utilização da faixa de domínio de rodovias federais para instalação de infraestrutura essencial à prestação do serviço público; ii) aferir a compatibilidade da cobrança com a natureza jurídica da CAERN e com a destinação pública do bem utilizado; e iii) examinar a aplicabilidade da isenção prevista no art. 34, V, da Resolução DG/DNIT nº 07/2021. 5. Inicialmente, cumpre registrar que a controvérsia posta nestes autos possui contornos fáticos e jurídicos bem delimitados. A CAERN, na condição de concessionária dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Estado do Rio Grande do Norte, necessita utilizar as faixas de domínio de rodovias federais para instalar tubulações no subsolo, viabilizando a prestação de serviço público primário e essencial à coletividade. Ao solicitar as devidas autorizações ao DNIT, a companhia estadual foi compelida a efetuar pagamentos diversos, totalizando R$ 44.013,12, conforme detalhado no quadro constante da inicial, envolvendo custos de ocupação, preços de análise de viabilidade e exame de projetos relativos aos Contratos e Termos de Permissão Especial de Uso formalizados entre os anos de 2019 e 2022. 6. A natureza jurídica da CAERN constitui premissa fundamental para o correto deslinde da controvérsia. Conforme bem apontado na sentença recorrida, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 556/RN, definiu que a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte é "sociedade de economia mista, prestadora de serviço público em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro", aplicando-se-lhe, inclusive, o regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal. Essa caracterização jurídica afasta, de plano, a tentativa de equiparar a CAERN a empresas privadas que exploram atividade econômica com finalidade precipuamente lucrativa. 7. Nesse contexto, a argumentação recursal do DNIT de que a cobrança de tarifas pelos serviços prestados configuraria "exploração econômica" capaz de afastar a isenção prevista no art. 34, V, da Resolução DG/DNIT nº 07/2021 não merece acolhida. A cobrança de contrapartida pelo fornecimento de água e coleta de esgoto constitui mera remuneração do serviço público prestado, não descaracterizando a natureza de entidade sem fins lucrativos primários reconhecida pelo STF. 8. Assim, a questão central que se apresenta consiste em determinar se o DNIT pode exigir retribuição pecuniária de sociedade de economia mista integrante da administração pública indireta estadual pela utilização de bem público federal de uso comum do povo para viabilizar a prestação de outro serviço público igualmente essencial. A resposta a essa indagação demanda análise da natureza jurídica da faixa de domínio e da evolução jurisprudencial sobre a matéria. 9. As faixas de domínio das rodovias federais, conforme conceituação estabelecida no art. 2º da Resolução DG/DNIT nº 07/2021, constituem a base física sobre a qual se assenta uma rodovia, incluindo pistas de rolamento, canteiros, obras de arte, acostamentos, sinalização e faixa lateral de segurança. Tais espaços enquadram-se na categoria de bens públicos de uso comum do povo, na dicção do art. 99, I, do Código Civil, ostentando destinação pública voltada ao interesse geral da coletividade. Embora o DNIT detenha a gestão e fiscalização desses bens por força do art. 82 da Lei 10.233/2001, tal circunstância não altera a natureza jurídica de bem afetado ao uso comum, tampouco autoriza oneração da utilização quando esta se destina à implementação de outro serviço público essencial. 10. Quanto à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o Incidente de Assunção de Competência nº 8 (REsp 1.817.302/SP), julgado pela Primeira Seção do STJ em 08/06/2022, estabeleceu tese no sentido de que "é indevida a cobrança promovida por concessionária de rodovia, em face de autarquia prestadora de serviços de saneamento básico, pelo uso da faixa de domínio da via pública concedida". Embora aquele precedente versasse sobre cobrança realizada por concessionária privada de rodovia, os fundamentos jurídicos invocados aplicam-se integralmente à hipótese dos autos. 11. Na fundamentação do recurso paradigma, assentou-se que o bem público de uso comum do povo, ainda que cedido ao particular mediante concessão, não se desnatura, permanecendo afetado à destinação pública, razão pela qual se afigura ilegítimo exigir remuneração pela sua utilização quando voltada a instrumentalizar a execução de serviço público. 12. Destaca-se também o REsp 1.144.399/PR, julgado pela Primeira Seção do STJ em 27/9/2017, sob a relatoria do Min. Benedito Gonçalves. Nesse julgado, a controvérsia envolvia exatamente a possibilidade de o DNIT cobrar pela utilização de faixa de domínio de rodovia federal para instalação de equipamentos necessários à prestação de serviço público de gás canalizado. O Tribunal Superior assentou que "a jurisprudência desta Corte possui entendimento de que é ilegal a cobrança feita por entes da Administração Pública em face de concessionária de serviço público pelo uso de solo, subsolo ou espaço aéreo, uma vez que: a) a utilização, nesse caso, se reverte em favor da sociedade - razão pela qual não cabe a fixação de preço público; e b) a natureza do valor cobrado não é de taxa, pois não há serviço público prestado ou poder de polícia exercido. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.482.422/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30/11/2016; AgRg no REsp 1.191.778/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 26/10/2016; REsp 1.246.070/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 18/06/2012". 13. Mais recentemente, no julgamento do REsp 2.137.101/PR, ocorrido em 7/8/2025, a Primeira Seção do STJ reviu e consolidou seu posicionamento ao apreciar caso envolvendo sociedade de economia mista prestadora de serviço de saneamento básico (SANEPAR) e concessionária de rodovia estadual. 14. Na ementa do acórdão consignou-se que: "O Supremo Tribunal Federal, na linha das decisões proferidas no RE n. 581.947/RO (Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 27/8/2010 - Tema n. 261/STF), sob o rito da repercussão geral, da ADI n. 3.763/RS (Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 14/5/2021), na ADI n. 6.482/DF (Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 21/5/2021) e no RE n. 889.095 AgR-ED-EDv (Tribunal Pleno, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 21/3/2025), firmou jurisprudência no sentido de que o bem público de uso comum do povo, ainda que concedido à exploração pela iniciativa privada, permanece afetado à destinação pública, resultando, nesse viés, ilegítima a exigência de retribuição pecuniária pela utilização da faixa de domínio de rodovia estadual concedida, em detrimento de concessionária responsável pela implementação de serviço também de natureza pública (no caso, água e esgoto), sabidamente caracterizado por sua essencialidade". 15. Ressalta-se que este Tribunal Regional Federal da 5ª Região já teve oportunidade de enfrentar a questão em caso análogo envolvendo as mesmas partes. No julgamento da Apelação Cível 08012325220234058400, em 27/02/2024, a 6ª Turma desta Corte, em acórdão relatado pelo Desembargador Federal Sebastião José Vasques de Moraes, decidiu que "diferentemente do que consta na apelação, não é possível declarar que as atividades da CAERN possuem finalidade de exploração econômica, com intuito de lucro, pois, como dito acima, além de outros elementos, o STF já decidiu no sentido do desenvolvimento de atividades pela apelada em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro". O voto condutor destacou ainda que "a CAERN se enquadra em norma editada pelo próprio DNIT, que afasta a cobrança pelo uso de faixa de domínio nos seguintes casos, conforme o art. 34, V, da Resolução DG/DNIT nº 07/2021". 16. Portanto, os fundamentos invocados na sentença recorrida se encontram em perfeita consonância com a jurisprudência das Cortes Superiores e deste Tribunal Regional Federal. O Juízo de origem acertadamente reconheceu que a CAERN, na condição de sociedade de economia mista prestadora de serviço público essencial, enquadra-se na hipótese de isenção prevista no art. 34, V, da Resolução DG/DNIT nº 07/2021, que excepciona da cobrança os "órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional da União, estados, municípios e Distrito Federal, sempre que a ocupação requerida seja para uso próprio, dentro de sua área de atuação e competência e desde que não seja destinada à exploração econômica". 17. A interpretação sistemática e teleológica do dispositivo regulamentar conduz à conclusão de que a expressão "exploração econômica" não pode ser utilizada para afastar a isenção aplicável a entidades estatais que prestam serviços públicos essenciais mediante cobrança de tarifas destinadas à sustentabilidade do sistema, sem finalidade lucrativa primária. Admitir a tese recursal do DNIT implicaria criar distinção artificiosa entre serviços públicos essenciais com base em critério não adotado pelo legislador, contrariando, ademais, os princípios da supremacia do interesse público e da eficiência administrativa. A necessidade de cobrança de tarifas pelos serviços de saneamento básico decorre de imposição legal e constitui instrumento de viabilização financeira da política pública, não configurando atividade empresarial com intuito lucrativo. 18. Quanto aos dispositivos legais invocados pelo apelante como fundamento da cobrança, verifica-se que o art. 103 do Código Civil estabelece genericamente que "o uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem", enquanto o art. 28, V, do Decreto 8.489/2015 prevê como receita do DNIT valores decorrentes da "utilização da faixa de domínio e de outros bens patrimoniais". Todavia, tais previsões normativas não autorizam a oneração de prestação de serviço público essencial mediante cobrança de outra entidade estatal, devendo ser interpretadas em harmonia com o princípio constitucional da cooperação entre os entes federativos e com a finalidade pública dos bens de uso comum do povo. 19. É dizer, a destinação da faixa de domínio para viabilizar a instalação de tubulações de água e esgoto no subsolo não implica descaracterização do bem público nem comprometimento de sua função primordial relacionada ao serviço rodoviário. Ao contrário, representa a compatibilização de diferentes políticas públicas, todas voltadas ao atendimento do interesse coletivo. A cobrança de valores pela CAERN, nesse contexto, criaria oneração inadequada sobre serviço público essencial, com repercussão potencial sobre as tarifas pagas pelos usuários finais, contrariando o princípio da modicidade tarifária e dificultando a universalização do acesso ao saneamento básico. 20. Apelação não provida. Majoração em um ponto percentual dos honorários advocatícios fixados na sentença recorrida (de forma que os honorários finais passam a 11% do valor da condenação), ante o que dispõe o § 11 do art. 85 do CPC.