AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Ementa

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92, ARTIGO 11, V — REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/21. FRUSTRAÇÃO DO CARÁTER CONCORRENCIAL DE LICITAÇÃO. COMPROVAÇÃO DO DOLO. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE NORMATIVO-TÍPICA. APELAÇÕES NÃO PROVIDAS. I — CASO EM EXAME 1. Trata-se de apelações interpostas por J. C. F. DE O. J., R. DE L. C. e PROHLAB COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA em face de sentença proferida pela Juíza Federal Substituta da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária da Paraíba, que, julgando parcialmente procedente Ação Civil de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal, condenou os apelantes pela prática do ato tipificado no artigo 11, V da Lei nº 8.429/92 - Lei de Improbidade Administrativa (LIA), com a redação dada pela Lei nº 14.230/21. 2. O juízo sentenciante, com base nos elementos produzidos na instrução probatória, concluiu que PROHLAB COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA e seu representante legal R. DE L. C. atuaram dolosamente, em concurso com J. C. F. DE O. J., então membro da Comissão de Licitações do Município de Caldas Brandão - PB, para frustrar o caráter concorrencial dos processos licitatórios Convite n° 003/2008, Convite n° 007/2009 e Convite n° 009/2009, com vistas à obtenção de benefício próprio ou de terceiros. 3. Consignou a Magistrada de primeiro grau: "As informações prestadas em audiência pelos representantes da Suframed, Nordeste Hospitalar e Maxmed (empresas que supostamente teriam participado dos convites 003/2008, 007/2009 e 009/2009), associadas aos depoimentos das funcionárias que integravam a [Comissão Permanente de Licitações do Município de Caldas Brandão - PB] ao tempo em que realizadas as licitações (Eliane Lourenço e Rosângela Trigueiro) confirmam as constatações da Controladoria Geral da União (Relatório de Fiscalização nº 01577/2010), no sentido de que os cadernos processuais eram mera montagem. Assim, foi demonstrado que houve direcionamento dos convites para a empresa PROHLAB, que adjudicou todos os contratos, com burla ao caráter competitivo dos certames, pelo que houve fraude às licitações. Estabelecido, portanto, que a forma de contratação da PROHLAB foi ilícita, pois não proporcionou imparcialidade, frustrando a concorrência essencial a qualquer procedimento licitatório.Quanto à autoria, a instrução revelou que o réu J. C. era na época o responsável pelas contratações do município, seja como presidente da comissão de licitações, seja como integrante, o que ocorreu nos três convites a que se reporta esta ação. [...] Por outro lado, a participação de R. L. e da empresa que representa, a PROHLAB, estão evidentes. Essa empresa foi favorecida com a compra que, como dito, se revelou ter sido direta, não precedida de uma licitação regular. É verdade que seria possível que isso acontecesse à revelia da contratada, que poderia ter apresentado validamente a sua proposta ao município, ignorando os vícios do processo licitatório no âmbito da administração pública. Porém, a apreensão de documentos com timbre da empresa e firma de R. em poder de J. C. afasta essa possibilidade e, ao contrário, evidencia uma participação direta da empresa e de seu representante legal na conduta. A justificativa de que se tratava de documentos para a emissão de recibos não é crível, já que a empresa não deixaria em mãos do devedor os documentos necessários para comprovar o recebimento de pagamentos, que poderiam não vir a acontecer. [...]" (id 2140383, p. 14/15) III — RAZÕES DE DECIDIR 4. Em suas razões recursais, o apelante J. C. F. DE O. J. alega, em síntese: a) ausência de comprovação do dolo do agente; b) ocorrência de culpa leve que não caracteriza improbidade; c) inexistência de prejuízo efetivo ao erário; e d) desproporcionalidade das sanções impostas na sentença. 5. O dolo do agente restou suficientemente comprovado nos autos. As testemunhas Eliane Lourenço da Silva e Rosângela Trigueiro do Nascimento confirmaram em juízo que suas participações na Comissão de Licitações do Município de Caldas Brandão - PB consistiam em mera formalidade. A condução dos procedimentos era, na prática, responsabilidade exclusiva do réu J. C. F. DE O. J.. Em seu interrogatório o réu negou que houvesse irregularidades nas licitações conduzidas por ele, sugerindo que seria um mero equívoco a eventual inobservância aos critérios previstos em edital para avaliação das propostas. Alegou também que as empresas convidadas a participar eram escolhidas pelo Prefeito e pelo Secretário de Finanças do Município, fato negado pelo ex-Prefeito J. B. D., réu absolvido nestes autos. 6. Por outro lado, conforme verificado pela Controladoria Geral da União (Relatório de Fiscalização nº 01577/2010) e pela Polícia Federal (Laudo Pericial nº 051/2013 - SETEC/ SR/ DPF/PB), e confirmado em juízo por representantes das empresas Suframed, Nordeste Hospitalar e Maxmed, as fraudes nos processos licitatórios analisados, todos de responsabilidade de J. C. F. DE O. J., observavam o mesmo padrão: documentos eram forjados para simular a participação de duas empresas concorrentes e, ao final, garantia-se que a ré PROHLAB COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA vencesse a licitação, ainda que em desconformidade com os critérios previstos em edital. 7. Ademais, ficou demonstrado nos autos que que os procedimentos licitatórios foram realizados com diversas irregularidades, conforme apontado pelo juízo sentenciante (id 2140383, p.9): "- algumas empresas participaram dos certames com certidões de regularidade do FGTS - CRF vencidas (ATACAMED, MEDCENTER e SUFRAMED). Tal fato não constou da ata de julgamento das propostas, e a sua constatação levaria à repetição do certame; - no caso do Convite 007/2009, além das irregularidades acima elencadas, foi direcionado às empresas licitantes sem a prévia análise (parecer) da assessoria jurídica e entregue no mesmo dia (22/01/2009). O Convite dirigido à PROHLAB não continha data, e o parecer da assessoria jurídica foi datado em 23/01/2009, 1 dias após a entrega dos instrumentos convocatórios aos interessados; [...] - no caso dos Convites 007/2009 e 09/2009, houve fracionamento indevido das despesas para que a licitação se fizesse na modalidade diversa da prevista em lei, ou seja, a tomada de preços, o que prejudicou a ampla concorrência do certame;" 8. Estas circunstâncias, analisadas em conjunto, permitem concluir que a atuação do réu J. C. F. DE O. J. na frustração do caráter concorrencial dos convites n° 003/2008, n°007/2009 e n° 009/2009 não foi meramente culposa, haja vista o papel central que o apelante exerceu na condução dos procedimentos que, observe-se também, apresentaram irregularidades em diferentes etapas, todas elas com participação de J. C.. 9. Fica afastada, portanto, a alegação de ausência de comprovação do dolo do agente. Não merece acolhimento também a alegação de culpa leve, tendo em vista que, conforme analisado, os elementos probatórios colhidos nos autos demonstram suficientemente a existência de dolo. A alegação de inexistência de prejuízo ao erário é irrelevante no presente caso, tendo em vista que a conduta do réu foi enquadrada como ato de improbidade tipificado no art. 11, V, da LIA. 10. A alegação de desproporcionalidade da sanção acompanhada de razões jurídicas que indiquem a inadequação na pena aplicada pelo juízo sentenciante. Considerada a gravidade das circunstâncias apuradas nos autos, especialmente o fato de o réu ter se valido de sua posição privilegiada na comissão de licitação do Município para participar do esquema de fraudes verificado nos autos, entendo que a aplicação de multa no valor de uma remuneração mensal por fato apurado atende adequadamente e sem qualquer excesso a finalidade sancionatória da medida. 11. Em suas razões recursais, os apelantes ROHLAB COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA e R. DE L. C. sustentam, em síntese, que: a) os acusados não podem ser condenados com fundamento na atual redação do artigo 11, V da Lei nº 8.429/92, pois a previsão legal de frustração do caráter concorrencial de processo licitatório como conduta atentatória aos princípios da administração pública não existia na redação da LIA em vigor na data dos fatos; b) o princípio da continuidade normativo-típica não pode alcançar o presente caso, pois o rol de condutas previstas no artigo 11 da LIA é taxativo e a conduta imputada aos acusados na petição inicial não foi aquela que embasou a condenação dos réus; e c) não foi comprovado nos autos que os apelantes agiram "com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros", como exige a atual redação do artigo 11, V, da LIA. 12. Eis os fundamentos apresentados pelo juízo sentenciante para o enquadramento dos atos apurados na conduta tipificada no artigo 11, V da LIA (id 2140383, p. 10): "Ao tempo em que ocorreram os fatos narrados na inicial (período de 2008/2009), o bem jurídico tutelado pela norma do inciso V do artigo 11 restringia-se a "concurso público". A proteção à lisura dos " procedimentos licitatórios", para responsabilização por atos de improbidade tipificados no artigo 11 foi incluída no ano de 2021, com a Lei nº 14.230/2021. Apesar disso, não se trata aqui de aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 para punir conduta que antes era atípica, mas sim de promover o reenquadramento da conduta no tipo adequado a ela após a reforma legislativa. Não é demais lembrar que o réu se defende dos fatos que lhe são imputados, e não do tipo legal que descreve a conduta em tese, de modo que não há na adequação aqui efetuada nenhuma violação ao devido processo legal e à ampla defesa. Portanto, é no artigo 11, V, da Lei nº 8.429/92 com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021 que devem ser enquadradas as condutas aqui discutidas." 11. O juízo sentenciante agiu corretamente ao realizar o reenquadramento jurídico da conduta dos réus. Ao alegar que não haveria continuidade normativo-típica no caso dos autos, o apelante sugere que, sob a vigência da redação anterior da LIA, a conduta de burlar o caráter concorrencial em licitação pública não poderia ser considerada ato que importa violação a princípios da administração pública, o que é incorreto. O rol de condutas previstas no artigo 11 da LIA passou a ser taxativo apenas após a entrada em vigor das modificações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Isso significa que a lisura dos procedimentos licitatórios não precisava estar expressamente prevista no texto da lei para ser considerada um bem jurídico tutelado pela Lei de Improbidade Administrativa, especialmente em relação ao rol até então exemplificativo do artigo 11. 12. No mais, observa-se que Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que o princípio da continuidade normativo-típica recai sobre a conduta de frustrar o caráter concorrencial de processo licitatório. Neste sentido: "[...] III — Nesta perspectiva, infere-se que a conduta imputada à parte ré, consistente em frustrar a licitude do processo licitatório, permanece legalmente vedada com a edição da Lei n. 14.230/2021, posto que continua descrita na LIA, tanto no art. 10, VIII, como no art. 11, V — [...] Logo, com a edição da Lei n. 14.230/2021, não houve extinção da reprovabilidade na esfera cível, pelo contrário, a conduta de frustrar o procedimento licitatório continua descrita na LIA, tanto no art. 10, VIII como art. 11, V — A esse respeito, destaco o seguinte julgado da Primeira Turma, de lavra do eminente Ministro Benedito Gonçalves que admitiu a continuidade típico-normativa e, por conseguinte, reconheceu que a condenação fundada no art. 11, caput, permanece hígida após a edição da Lei n. 14.230/2021, já que a conduta de frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de processo licitatório está prevista no inciso V do mesmo dispositivo legal. [...]" (AgInt no AREsp n. 2.678.635/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJEN de 7/5/2025.) 13. O juízo sentenciante demonstrou em sua fundamentação que os elementos adicionais expressamente exigidos atualmente para a caracterização do ato de improbidade já faziam parte da imputação apresentada na petição inicial, e contra a qual se defenderam os réus. Portanto, não há qualquer irregularidade no reenquadramento jurídico realizado na sentença. 14. Por fim, observa-se que a verificação da finalidade de "obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros", é decorrência lógica do reconhecimento do dolo dos réus e, portanto, foi devidamente comprovada nos autos. IV — DISPOSITIVO E TESE 15. Apelações não providas. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/92, artigo 11, V — Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp n. 2.678.635/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJEN de 7/5/2025. lpl