AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI ANTICORRUPÇÃO (LEI Nº 12.846/2013). ILEGITIMIDADE PASSIVA DE PESSOAS FÍSICAS. RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA RESTRITA ÀS PESSOAS JURÍDICAS. INEXISTÊNCIA DE REGIME SANCIONATÓRIO AUTÔNOMO PARA PESSOAS NATURAIS. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público Federal contra decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária de Sergipe, que reconheceu a ilegitimidade passiva das pessoas físicas - Joel Dias Freitas Filho, Rafael Azevedo Freitas e Ricardo Emmanuel da Silva Freitas -, em Ação Civil Pública fundamentada na Lei Anticorrupção (processo 0801006-09.2021.4.05.8500), ao argumento de que a Lei nº 12.846/2013 instituiu um regime de responsabilização objetiva exclusivamente aplicável às pessoas jurídicas, nos âmbitos administrativo e civil, sendo, portanto, incabível a aplicação da referida lei às pessoas jurídicas. 2. Em suas razões recursais, o Ministério Público Federal alega, em síntese, que i) a Lei 12.846/2013, embora estabeleça responsabilidade objetiva para pessoas jurídicas, também prevê responsabilidade subjetiva (por dolo ou culpa) para dirigentes, administradores e pessoas físicas envolvidas nos atos ilícitos (art. 3º e §§ 1º e 2º); ii) os dirigentes e administradores podem e devem ser responsabilizados pessoalmente, sem prejuízo da responsabilização da empresa; iii) a interpretação contrária esvazia o alcance da lei e contraria a intenção do legislador, que buscou responsabilizar também os indivíduos que concorrem para os atos corruptos; iv) o art. 30 da Lei reforça que sua aplicação não afeta outros processos de responsabilização, demonstrando a autonomia do sistema sancionador. 3. A questão em discussão consiste em definir se a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) se aplica às pessoas físicas que, na condição de dirigentes, administradores ou representantes, tenham participado de atos lesivos contra a Administração Pública. 4. Em primeiro lugar, a exegese sistemática do diploma legal revela que o legislador elegeu a pessoa jurídica como sujeito passivo exclusivo do regime sancionatório. O art. 1º estabelece que a lei "dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública". O parágrafo único detalha exaustivamente o alcance do termo "pessoa jurídica", incluindo sociedades empresárias, simples, fundações e associações. 5. Ademais, o art. 2º da Lei Anticorrupção institui expressamente a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica nos âmbitos administrativo e civil, determinando que as pessoas jurídicas serão responsabilizadas objetivamente "pelos atos lesivos previstos nesta Lei praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não". Trata-se de regime rigoroso que prescinde da comprovação de dolo ou culpa. 6. Essa escolha legislativa não foi casual ou despropositada. A Lei Anticorrupção foi editada em 2013 para preencher uma lacuna no ordenamento jurídico-sancionador brasileiro, que era robusto na punição da pessoa física corrupta - especialmente o agente público, via Lei nº 8.429/1992 e Código Penal - mas demonstrava-se ineficaz para sancionar adequadamente a empresa corruptora, o ente coletivo que, muitas vezes, fomenta, estrutura e obtém o principal benefício do ato ilícito. A norma atendeu, assim, a compromissos internacionais, como a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da OCDE. 7. Outrossim, a análise das sanções previstas na Lei Anticorrupção corrobora essa conclusão. O art. 6º estabelece multa calculada com base no faturamento bruto da pessoa jurídica, publicação extraordinária da decisão condenatória, e proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas. O art. 19 prevê sanções como a dissolução compulsória da pessoa jurídica, e a suspensão ou interdição parcial de suas atividades. Todas essas sanções são vocacionadas para a pessoa jurídica, sendo incompatíveis ou inadequadas para aplicação a pessoas físicas, cujas sanções típicas estão previstas na Lei de Improbidade Administrativa (perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar, multa civil). 8. Passa-se então ao exame do núcleo da controvérsia recursal: a interpretação do art. 3º da Lei nº 12.846/2013 e de seus parágrafos. A tese recursal sustenta que o referido dispositivo estabeleceria regime sancionatório autônomo para pessoas físicas, de natureza subjetiva, permitindo sua condenação direta com fundamento na Lei Anticorrupção. 9. Ocorre que tal interpretação não se sustenta à luz de uma análise jurídica mais aprofundada. O art. 3º da Lei Anticorrupção possui redação que merece exame cuidadoso em seus três componentes normativos. O caput estabelece que "a responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do ato ilícito". O §1º determina que "a pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização individual das pessoas naturais referidas no caput". Por fim, o §2º dispõe que "os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade". 10. Nesse contexto, ressoa nítido que o art. 3º não cria regime sancionatório para a pessoa física dentro da Lei Anticorrupção. O dispositivo funciona, na verdade, como uma "cláusula de não exclusão", pois o legislador, ao criar novo regime focado na pessoa jurídica, precisava assegurar que essa nova lei não gerasse, por interpretação equivocada, blindagem ou impunidade para os indivíduos - dirigentes, sócios, agentes públicos - envolvidos nos atos ilícitos. 11. Assim, o art. 3º, caput, ao estabelecer que a responsabilização da pessoa jurídica "não exclui" a responsabilidade individual, serve exatamente para esse propósito: constitui norma de salvaguarda que preserva a responsabilidade individual a ser apurada por outros diplomas legais, notadamente a Lei de Improbidade Administrativa e o Código Penal. 12. Por conseguinte, a menção à "culpabilidade" no §2º do artigo 3º não está criando nova modalidade de "responsabilidade subjetiva no âmbito da Lei Anticorrupção" para pessoas físicas. O dispositivo está, na realidade, remetendo à análise do elemento subjetivo que é necessário para a condenação da pessoa física sob a Lei de Improbidade Administrativa, cuja aplicação foi preservada pela cláusula de não exclusão do caput. Trata-se de remessa à legislação própria para apuração da responsabilidade individual, que se processa sob regime jurídico distinto e complementar. 13. Essa interpretação, inclusive, é reforçada pela fundamentação do veto presidencial a dispositivos da LAC, o qual revela a intenção do legislador de manter a Lei Anticorrupção estritamente vinculada à responsabilização objetiva de pessoas jurídicas, rejeitando expressamente qualquer tentativa de introduzir elementos de responsabilidade subjetiva no sistema. 14. Com efeito, o Projeto de Lei nº 39/2013 originalmente continha o §2º do art. 19, que estabelecia: "Dependerá da comprovação de culpa ou dolo a aplicação das sanções previstas nos incisos II a IV do caput deste artigo". Referido dispositivo foi vetado pela Presidência da República com a seguinte fundamentação: "Tal como previsto, o dispositivo contraria a lógica norteadora do projeto de lei, centrado na responsabilidade objetiva de pessoas jurídicas que cometam atos contra a administração pública. A introdução da responsabilidade subjetiva anularia todos os avanços apresentados pela nova lei, uma vez que não há que se falar na mensuração da culpabilidade de uma pessoa jurídica." 15. Ora, se o próprio Poder Executivo, ao sancionar a lei, vetou expressamente dispositivo que condicionava certas sanções à comprovação de culpa ou dolo - para preservar a natureza objetiva do regime -, resulta evidente que o art. 3º da lei não poderia estar, simultaneamente, criando um sistema paralelo de responsabilização subjetiva para pessoas físicas. Tal interpretação seria contraditória com a deliberada exclusão da responsabilidade subjetiva operada pelo veto presidencial. 16. Sendo assim, a Lei Anticorrupção, numa perspectiva histórica e sistemática, manteve-se exclusivamente voltada à responsabilização objetiva de pessoas jurídicas, relegando a responsabilização subjetiva de pessoas físicas aos diplomas legais próprios para esse fim. 17. Aplicando-se tais premissas ao caso concreto dos autos, constata-se que a decisão agravada merece integral confirmação. Conforme consignado pelo Juízo de primeiro grau, " A Lei nº 12.846/2013 instituiu um regime de responsabilização objetiva, exclusivamente aplicável às pessoas jurídicas, nos âmbitos administrativo e civil, pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública"; e "portanto, incabível a aplicação da referida lei às pessoas físicas". 18. Com efeito, de acordo com a decisão agravada e com a própria petição inicial do agravo de instrumento, verifica-se que o Ministério Público Federal fundamentou seus pedidos especificamente nos dispositivos da Lei nº 12.846/2013, requerendo a condenação de todos os réus - pessoas jurídicas e pessoas físicas - nas penalidades previstas no art. 6º, incisos I e II, e art. 19, incisos I, II e IV, do referido diploma normativo. Não houve, na exordial, cumulação de fundamentos jurídicos distintos para cada grupo de réus, tampouco invocação da Lei de Improbidade Administrativa como causa de pedir autônoma para a responsabilização das pessoas físicas. 19. Como demonstrado anteriormente, a Lei Anticorrupção não estabelece regime sancionatório autônomo para pessoas físicas, destinando-se primordialmente à responsabilização objetiva de pessoas jurídicas. Para que as pessoas físicas pudessem figurar legitimamente no polo passivo desta demanda, seria imprescindível que a petição inicial indicasse, como fundamento jurídico para sua responsabilização, a Lei de Improbidade Administrativa, individualizando as condutas de cada réu pessoa física e demonstrando a presença dos elementos subjetivos (dolo) necessários à configuração dos atos de improbidade. 20. Entretanto, tal providência não foi adotada na petição inicial, segundo se observa da decisão agravada e da petição inicial do agravo de instrumento. O Ministério Público Federal optou por fundamentar toda a demanda exclusivamente na Lei Anticorrupção, pretendendo aplicar suas sanções tanto às pessoas jurídicas quanto às pessoas físicas, em clara inobservância da arquitetura legislativa do microssistema anticorrupção. 21. Nesse contexto, não há como acolher a tese recursal de que bastaria a presença do art. 3º da Lei 12.846/2013 para legitimar a presença das pessoas físicas no polo passivo. Como já explicitado, o art. 3º não cria regime sancionatório para pessoas naturais; apenas preserva sua responsabilidade sob outras normas. A simples menção ao dispositivo não supre a ausência de causa de pedir adequada (Lei de Improbidade Administrativa) nem a falta de individualização das condutas das pessoas físicas segundo os requisitos da responsabilidade subjetiva. 22. Em verdade, a decisão agravada preserva adequadamente a racionalidade do microssistema anticorrupção brasileiro ao exigir que cada regime sancionatório seja aplicado segundo suas regras próprias e aos destinatários para os quais foi concebido. 23. A Lei Anticorrupção e a Lei de Improbidade Administrativa não são normas concorrentes ou excludentes, mas sim complementares, conforme reconhecido pelo próprio art. 30 da Lei 12.846/2013, o qual estabelece que "a aplicação das sanções previstas nesta Lei não afeta os processos de responsabilização e aplicação de penalidades decorrentes de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992". Essa complementaridade, contudo, não significa uma ampla fungibilidade ou intercambialidade dos regimes. 24. Cada diploma legal possui campo de incidência subjetiva próprio, procedimentos específicos e sanções adequadas a seus destinatários. A efetividade do sistema não se alcança pela aplicação indiscriminada de qualquer das leis a qualquer sujeito, mas sim pela correta identificação do regime aplicável a cada situação e a cada réu. Assim, a responsabilização de pessoas físicas por atos lesivos à administração pública não fica, em absoluto, prejudicada pela decisão agravada. O que se exige é que tal responsabilização seja buscada pela via processual adequada e com fundamento na legislação própria. 25. Nesse sentido, o Ministério Público Federal possui ao menos duas vias processuais para buscar a responsabilização das pessoas físicas ora agravadas. A primeira consiste em aditar a petição inicial da presente Ação Civil Pública, incluindo causa de pedir autônoma com fundamento na Lei de Improbidade Administrativa, individualizando as condutas de cada pessoa física e demonstrando a presença dos elementos subjetivos necessários à configuração dos atos de improbidade. A segunda via consiste no ajuizamento de ação autônoma de improbidade administrativa em face das pessoas físicas, com fundamento na Lei nº 8.429/1992. 26. Ambas as vias processuais preservam integralmente a possibilidade de responsabilização das pessoas físicas e asseguram a efetividade do sistema anticorrupção, desde que observados os requisitos legais próprios do regime de responsabilidade subjetiva. O que não se admite é a responsabilização direta de pessoas físicas com fundamento exclusivo na Lei Anticorrupção, diploma legal que não estabelece regime sancionatório autônomo para pessoas naturais. 27. Em arremate, registra-se que existe via excepcional pela qual pessoa física pode sofrer sanções da LAC: o art. 14, que permite desconsiderar a personalidade jurídica quando utilizada com abuso de direito, estendendo as sanções aos administradores e sócios. Todavia, trata-se de responsabilidade derivada e reflexa, não originária por ato próprio de improbidade. 28. No caso, a parte recorrente não alega que foi formulado pedido de desconsideração nem que a causa de pedir descreve abuso de direito ou confusão patrimonial. A pretensão recursal é de responsabilização direta com fundamento no art. 3º, o que não encontra amparo legal. 29. Agravo de instrumento desprovido.