MEIO AMBIENTE

Ementa

Dano ambiental. Construção irregular em área de preservação permanente. Praia do Saco. Ocupação de terreno de marinha. Responsabilidade ambiental objetiva. Responsabilidade solidária com execução subsidiária. Omissão fiscalizatória. Competência comum dos entes federativos. Competência da Justiça Federal. Ilegitimidade passiva afastada. Princípio do poluidor-pagador. Dano moral coletivo in re ipsa. Indeferimento motivado de prova. Inexistência de direito adquirido à degradação ambiental. Necessidade de demolição e PRAD. Súmula 652/STJ. Desprovimento das Apelações interpostas por IBAMA, União, ADEMA e José Carlos Alves Lima. Provimento, em parte, da Apelação do Município de Estância, apenas para deferir o pleito de ampliação do prazo para apresentação do PRAD para 180 dias. I — Tratam-se de Apelações Cíveis interpostas em face de Sentença proferida pelo Juízo da 7ª Vara Federal (SE), que julgou Procedente o Pedido "para condenar os réus a remover a edificação e detritos, reparar a área degradada conforme PRAD previamente aprovado no órgão ambiental competente, pagar indenização por danos morais coletivos e publicar o dispositivo da sentença em jornal de circulação local e estadual. Divisão das responsabilidades nos termos da Súmula 652 do STJ". II — O Réu (IBAMA) interpôs Apelação alegando, em síntese, que o empreendimento questionado ocasiona impacto exclusivamente local, cuja fiscalização e licenciamento competem ao Município de Estância ou, em caráter sucessório, à ADEMA, nos termos da LC 140/2011, inexistindo qualquer Poder de Polícia Ambiental Federal primário; daí decorrem sua Ilegitimidade Passiva e, reflexamente, a Incompetência da Justiça Federal para apreciar a demanda, pois desaparece o elemento de interesse federal que atraiu a jurisdição. Sustenta, ademais, que não praticou ato nem se omitiu de forma causalmente vinculada ao dano, sendo inaplicável a Responsabilidade Objetiva a entes públicos por omissão sem culpa demonstrada. III — Ainda que se reconheça alguma forma de corresponsabilidade dos entes estatais, o IBAMA defende que sua atuação deve ser meramente subsidiária, observando-se benefício de ordem: primeiro o particular degradador, depois o ente licenciador (Município/ADEMA) e, somente em último caso, a Autarquia Federal, em homenagem aos Princípios da Subsidiariedade, do Federalismo Cooperativo e do Poluidor-Pagador. Rechaça, outrossim, a obrigação de fiscalizações periódicas fixada em Tutela Antecipada, por gerar sobreposição de esforços e desvio de recursos do Plano Nacional de Proteção Ambiental (PNAPA), bem como aponta que a proteção da Fauna Marinha (tartarugas) compete primariamente ao ICMBio/TAMAR. IV — Ao final, requer o provimento da Apelação para reconhecer a Incompetência Absoluta da Justiça Federal e extinguir o feito em relação ao IBAMA; subsidiariamente, pleiteia a improcedência integral das condenações ou, ao menos, sua migração ao polo ativo como assistente simples do Ministério Público Federal, ou, ainda, o reconhecimento de responsabilidade estritamente subsidiária, condicionada à efetiva impossibilidade de cumprimento das obrigações pelo particular. V — Em seguida, a Ré (União) interpôs Apelação alegando, em síntese, inexistir Poder de Polícia Ambiental Federal sobre empreendimentos de impacto exclusivamente local, cuja fiscalização e licenciamento competem ao Município de Estância ou à ADEMA, à luz do art. 17 da LC 140/2011; sustenta, por conseguinte, sua Ilegitimidade Passiva e a Incompetência da Justiça Federal, pois ausente interesse federal concreto. Acrescenta que, tratando-se de omissão estatal, a responsabilidade é subjetiva, exigindo prova de culpa e nexo causal, inexistentes no caso, uma vez que o dano decorre de construção irregular erigida por particular em APP, devendo prevalecer o Princípio do Poluidor-Pagador. VI — Defende ainda que a Secretaria do Patrimônio da União não detém Poder de Polícia Ambiental, sendo inaplicável a responsabilidade objetiva solidária impostas na sentença; a execução subsidiária de obrigações de fazer e de pagar antes do exaurimento dos meios coercitivos contra o particular violaria os dispositivos do CPC e anteciparia o emprego de recursos públicos. Rechaça a fixação de Dano Moral Coletivo por ausência de repercussão anímica difusa e sustenta que, excluída a União do Polo Passivo, desaparece o elemento federal apto a manter a Jurisdição Federal. VII — Requer, ao final, o provimento integral do recurso para afastar qualquer condenação imposta à União, extinguir o feito em relação a ela e, sucessivamente, excluir o Dano Moral Coletivo e inverter os ônus sucumbenciais. VIII — O Réu (José Carlos Alves Lima) interpôs Apelação, em síntese, nulidade da Sentença por Cerceamento de Defesa, pois a decisão que deferiu e indeferiu provas (testemunhal, oral e inspeção) não foi regularmente publicada, impedindo impugnação; aduz, ainda, Incompetência Absoluta da Justiça Federal, por inexistir Interesse Federal concreto, razão pela qual o feito deveria tramitar na Justiça Estadual. IX — No mérito, sustenta que o imóvel não se encontra integralmente em APP, visto erguer-se em planície de deflação distante das dunas e com ampla área permeável, sem remoção significativa de vegetação fixadora; a perícia, segundo afirma, não comprovou poluição do lençol freático nem impacto relevante, admitindo a possibilidade de permanência da construção mediante PRAD e medidas compensatórias. Invoca a Lei 13.465/2017 para pleitear regularização fundiária (REURB-E), reforçando que a demolição determinada é desproporcional, ignora o contexto socioeconômico de mais de 185 edificações similares que sustentam o turismo local e viola os Princípios da Razoabilidade, da Individualização e da Função Social da Propriedade. X — Pugna, ao final, pelo reconhecimento da nulidade e retorno dos autos à origem para produção de prova; (b) sucessivamente, pela reforma integral da sentença para julgar improcedentes os pedidos demolitório e indenizatório; ou, alternativamente, pela autorização de REURB-E, aprovação de PRAD e licenciamento ambiental, com exclusão ou, ao menos, redução da condenação por dano moral coletivo. XI - Por outro lado, o Réu (Município) interpôs Apelação alegando, em síntese, a Incompetência Absoluta da Justiça Federal, pois o suposto impacto é exclusivamente local e não envolve Interesse Federal concreto; sustenta, assim, que a lide deveria tramitar na Justiça Estadual. Aduz que eventual ilícito estatal seria omissivo e, portanto, sujeito a responsabilidade meramente subjetiva, exigindo prova de culpa e nexo causal inexistentes, já que não licenciou a obra nem há demonstração de que a alegada falha de fiscalização tenha causado ou agravado o dano. XII - Prossegue afirmando que a Praia do Saco configura Área Urbana Consolidada desde 2010, dotada de infraestrutura essencial, o que afasta automaticamente o regime restritivo de APP e autoriza a regularização fundiária pelo REURB-E (ou REURB-S), nos termos da Lei 13.465/2017. Defende que a demolição de mais de 185 edificações seria desproporcional, provocaria grave abalo socioeconômico ao turismo -- parcela relevante do PIB municipal -- e geraria volumoso resíduo de construção, podendo medidas mitigadoras (permeabilidade, revegetação, PRAD) conciliar preservação ambiental e função social da cidade. XIII - Alega, ainda, inexistir Dano Moral Coletivo ou, subsidiariamente, pede sua drástica redução; requer Benefício de Ordem para que eventual execução alcance o Município apenas após o particular degradador e a ADEMA. Formula pedidos de provimento integral para reconhecer a Incompetência da Justiça Federal e a inexistência de culpa municipal, julgando improcedentes os pedidos em seu desfavor, ou, subsidiariamente, substituir a demolição pela regularização via REURB com PRAD, afastar o Dano Moral Coletivo e observar a ordem de preferência na execução, além de ampliação de prazo para o cumprimento das obrigações. XIV - Por fim, a Ré (ADEMA) interpôs Apelação alegando, em síntese, sua Ilegitimidade Passiva, pois não licenciou nem autorizou a edificação e, longe de se omitir, lavrou mais de cem autos de infração, transferindo ao Município -- titular primário do Poder De Polícia Urbanístico-Ambiental sobre a Praia do Saco -- o licenciamento de impacto local; consequentemente, sustenta que eventual responsabilidade estatal seria meramente subjetiva, exigindo demonstração de culpa e Nexo Causal, ausentes no caso concreto. XV - Sustenta, ainda, que a execução subsidiária de obrigações de demolição, apresentação e implementação de PRAD viola o Princípio da Reserva do Possível, devendo a solidariedade abstrata -- se reconhecida -- observar benefício de ordem, alcançando a autarquia apenas após o particular degradador e os demais entes; aponta fragilidades do Laudo Pericial, ausência de estudos individualizados do dano e perda da função ambiental originária da área, razões pelas quais requer nova prova técnica antes de qualquer condenação. XVI - Argumenta, por fim, que o Zoneamento Ecológico-Econômico do Litoral Sul (Leis 8.634/2019, 8.924/2021 e 8.980/2022) permite conciliar preservação e uso sustentável, viabilizando regularização urbanística em detrimento da demolição em massa; a medida extrema seria desproporcional, afrontaria direitos fundamentais (moradia, desenvolvimento local) e a LINDB, além de fixar Dano Moral Coletivo sem prova de abalo anímico difuso. Pede provimento para ser excluída do Polo Passivo ou, subsidiariamente, para afastar demolição, obrigação de fazer e indenização, limitando sua responsabilidade a caráter estritamente subsidiário. XVII - A controvérsia dos autos gira em torno da validade da Sentença que reconheceu Dano Ambiental in re ipsa na ocupação da Praia do Saco, determinando a demolição da edificação, execução de PRAD e indenização por Dano Moral Coletivo, frente às Apelações que, de um lado, aduzem Incompetência da Justiça Federal, Ilegitimidade ou Responsabilidade meramente Subjetiva dos Entes Públicos, inexistência ou irrelevância do dano e possibilidade de regularização fundiária (REURB-E), e, de outro, a Defesa Ministerial que sustenta a solidariedade dos entes federados pela omissão fiscalizatória, a imprescritibilidade da pretensão reparatória e a necessidade de remoção da construção para restabelecer a Função Ecológica das dunas. XVIII - Com relação à alegação de "Litispendência com a ação nº 0800002-72.2014.4.05.8502" (Ação Civil Pública matriz) - está 3ª Turma recentemente decidiu em caso análogo que "não houve o devido cotejo de precedente posterior desta Terceira Turma (AI nº 0801253-18.2017.4.05.0000, julgado em 26/7/2018), no qual se assentou a tramitação por dependência, em apenso, das Ações individualizadas à ACP matriz, justamente para evitar o tumulto processual decorrente da inclusão simultânea de centenas de litisconsortes, afastando-se, por conseguinte, a Litispendência e chancelando a técnica de processamento apta a viabilizar contraditório e prova específicos por imóvel e por Réu". (Processo nº 0800245-11.2017.4.05.8502, Apelação Cível, Desembargador Federal Alexandre Luna Freire, 3ª Turma, Julgamento: 11/12/2025). Por outro lado, eventual Transação que vier a ser formalizada perante o Juízo de Origem poderá ensejar a suspensão dos autos posteriormente, sendo possível a continuidade do Julgamento dos Recursos. XIX - De início, não merece acolhimento o argumento de Ilegitimidade Passiva sustentado pelos Entes Públicos apelantes. O dever de proteger o Meio Ambiente é atribuição comum a todos os entes da Federação, nos termos do art. 23, VI, da Constituição Federal ("VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;"), o que impõe a todos responsabilidade pela fiscalização e prevenção de Danos Ambientais. Ainda que determinado Ente exerça o Poder de Polícia ou promova o Licenciamento Ambiental, tal circunstância não exime os demais da obrigação de atuar diligentemente, sendo legítima, portanto, a responsabilização dos Entes inertes diante da constatação de omissão, como no caso dos autos. XX - Em igual medida, resta superado o argumento de incompetência da Justiça Federal. Considerando a legitimidade das partes, a presença da União e do IBAMA no Polo Passivo é suficiente para atrair a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal ("I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;"). Ademais, o fato de o dano possuir, em tese, impacto local não afasta o interesse federal, sobretudo diante da ocupação irregular de Terreno de Marinha, bem público de titularidade da União, o que confere especial relevância à matéria, legitimando a Jurisdição Federal. XXI - A Responsabilidade Civil dos Entes Públicos, neste caso, é objetiva, nos moldes da Teoria do Risco Administrativo, conforme já consolidado na jurisprudência pátria e reconhecido pelo Juízo a quo. Constatada a omissão na fiscalização e no controle ambiental, configura-se o nexo de causalidade necessário à responsabilização. A execução das obrigações impostas aos Entes Públicos deve, contudo, obedecer à ordem de responsabilização, conferindo-se eficácia ao princípio do benefício de ordem, de modo que se exija primeiramente do degradador direto do meio ambiente, com atuação subsidiária dos entes estatais, conforme delineado na sentença recorrida. (Súmula 652 STJ: "A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.") XXII - No tocante à indenização por Dano Moral Coletivo, igualmente não assiste razão aos apelantes. A degradação ambiental afeta direito difuso de titularidade coletiva, atingindo a esfera extrapatrimonial da coletividade. Trata-se de dano presumido, in re ipsa, que prescinde da demonstração de abalo anímico individualizado, sendo suficiente a violação do equilíbrio ecológico. Assim, revela-se legítima a fixação de indenização por dano moral coletivo, revertida ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos. Nesse sentido: STJ - REsp: 1940030 SP 2021/0038297-6, Data de Julgamento: 16/08/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 06/09/2022. XXIII - Quanto à alegação de cerceamento de defesa, igualmente não prospera. O Juízo de origem fundamentou adequadamente a desnecessidade da produção de novas provas, diante da suficiência dos elementos constantes nos autos, especialmente o Laudo Pericial Ambiental que embasou a conclusão pela existência de edificação irregular em APP e a consequente degradação. A decisão que indefere a produção de provas consideradas impertinentes ou desnecessárias, quando devidamente motivada, não configura cerceamento de defesa. XXIV - No que se refere ao argumento de que a área estaria consolidada ou urbana, registre-se que não há direito adquirido à degradação ambiental. A existência de infraestrutura urbana não tem o condão de descaracterizar área de preservação permanente ou afastar a obrigatoriedade de recuperação ambiental, nos termos da legislação vigente e da jurisprudência consolidada no STJ. Tampouco se acolhe a tese de que a demolição causaria mais danos que a manutenção da obra irregular, pois o meio ambiente ecologicamente equilibrado é bem jurídico que admite e exige restauração, ainda que custosa. Nesse sentido: STJ - AgInt nos EDcl no REsp: 1738555 PR 2018/0101920-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 17/02/2020, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2020. Nesse sentido, corroborando todos os fundamentos do presente Voto: Processo: 08007024320174058502, Apelação / Remessa Necessária, Desembargador Federal Arnaldo Pereira de Andrade Segundo, 3ª Turma, Julgamento: 26/10/2023. XXV - Por fim, quanto ao prazo de noventa dias para apresentação e execução do Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD), acolhe-se parcialmente a Apelação do Município de Estância para ampliá-lo para 180 (cento e oitenta) dias, em conformidade com precedentes desta Turma e com os Princípios da Razoabilidade e da Efetividade da medida compensatória. XXVI - Desprovimento das Apelações interpostas por IBAMA, União, ADEMA e José Carlos Alves Lima XXVII - Provimento, em parte, da Apelação do Município de Estância, apenas para deferir o pleito de ampliação do prazo para apresentação do PRAD para 180 dias.