AÇÃO DECLARATÓRIA

Ementa

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. CONVÊNIO FEDERAL. CONSTRUÇÃO DE AÇUDE. CLÁUSULA SUSPENSIVA. DESCUMPRIMENTO DO PRAZO IMPRORROGÁVEL ESTABELECIDO EM PORTARIA INTERMINISTERIAL. PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 424/2016. EXTINÇÃO DO VÍNCULO. INAPLICABILIDADE RETROATIVA DE NORMA POSTERIOR. ATO DA UNIÃO LEGÍTIMO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Trata-se de apelação cível interposta pelo Município de Tauá/CE contra sentença proferida pelo Juízo da 24ª Vara Federal da Seção Judiciária do Ceará que, nos autos de ação ordinária, julgou improcedentes os pedidos formulados, os quais tinham por objeto: 1) determinar à União que reabrisse e desse prosseguimento ao trâmite administrativo do Convênio nº 907260/2020; 2) determinar o recebimento e a análise da documentação complementar apresentada pelo ente municipal após 30/11/2022; 3) reconhecer a prorrogação -- ainda que tácita -- do prazo para cumprimento das condições suspensivas; e 4) conceder novo prazo para o atendimento dessas condições, com o afastamento dos efeitos do cancelamento por decurso temporal. Honorários advocatícios fixados em 10% do valor atualizado da causa (R$ 1.000,00). 2. Em suas razões recursais, argumentou a apelante, em síntese, que: 1) o convênio tem por objeto obra hídrica de inequívoco interesse público -- construção de açude para garantir abastecimento no distrito de Marruás --, devendo prevalecer os princípios da eficiência administrativa e do interesse público primário (art. 37 da CF); 2) os atrasos na apresentação de documentos decorreram de fatores alheios à vontade municipal, notadamente demora na emissão de licenças ambientais pela SEMACE e necessidade de ajuizamento de ação possessória; 3) o comportamento da União, que continuou a demandar documentos em 2023, configuraria prorrogação tácita do prazo para cumprimento das condições suspensivas; 4) a sentença não considerou adequadamente a realidade hidroclimática do semiárido cearense, a insuficiência da infraestrutura hídrica local, as precipitações médias baixas em 2024 e a distância de 26 km do açude Favelas (principal reservatório próximo), circunstâncias que evidenciam a urgência social do empreendimento; 5) entraves burocráticos não podem sobrepor-se ao relevante interesse social e econômico do convênio, devendo ser reconhecido o esforço diligente do Município para regularizar pendências, à luz do princípio da razoabilidade; 6) há precedentes em casos análogos que prestigiam a continuidade de ajustes quando demonstrados esforço do ente municipal e benefícios à coletividade; 7) a decisão recorrida afastou, sem a devida ponderação, fundamentos constitucionais que orientam o federalismo cooperativo e a redução de desigualdades regionais (art. 3º da CF), além de desconsiderar a doutrina que enaltece a descentralização e a eficiência como vetores de concretização de políticas públicas; 8) a manutenção da negativa administrativa acarreta dano social desproporcional, por impedir o acesso a recursos federais essenciais à segurança hídrica e à melhoria da qualidade de vida da população local. 3. A presente ação ordinária foi ajuizada pelo Município de Tauá em face da União Federal (Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional), buscando obter provimento jurisdicional para determinar o imediato prosseguimento da análise administrativa e a ulterior aprovação do Convênio nº 907260/2020, cujo objeto é a construção de açude no distrito de Marruás. O Município narrou que a eficácia do Convênio estava subordinada ao cumprimento de diversas condições suspensivas, conforme a Cláusula Terceira do instrumento que exigiam a apresentação, entre outros documentos, do Projeto Básico, Licença Ambiental Prévia e comprovação do pleno exercício dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, fixando o prazo final para cumprimento em 30/11/2021. O requerente/apelante alegou, na exordial, que, apesar dos manifestos esforços, não foi possível atender o prazo da cláusula suspensiva primária, justificando o atraso em função de entraves burocráticos, a morosidade do judiciário na ação possessória (que resultou na imissão provisória na posse apenas em 07/06/2023), as restrições impostas pela pandemia de COVID-19 em 2021, e a lentidão dos órgãos estaduais, como a SEMACE, na emissão de licenças ambientais para obras hídricas. A municipalidade informou ter inserido a documentação na Plataforma Transferegov.br entre maio e julho de 2023, com complementações em outubro de 2023, mas sem análise final por parte do Concedente. Com base na premissa da prevalência do interesse público primário -- garantir o abastecimento de água no semiárido cearense -- e na alegada violação dos princípios da eficiência e da razoabilidade pela União, o Município postulou a concessão de tutela de urgência para que fosse ordenado o prosseguimento da análise, independente do prazo estipulado. O Juízo a quo, antes de decidir sobre a tutela, determinou a manifestação da União Federal. A União, ao se manifestar, citou a Nota n. 00411/2024/CONJUR MIDR/CGU/AGU e a Nota Técnica nº 2/2024/CGAEP/DOH/SNSH, confirmando que o convênio, celebrado em 2020, estava sob a égide da Portaria Interministerial nº 424/2016 e que o prazo final máximo para atendimento das condições suspensivas, mesmo após prorrogação pela Portaria Interministerial ME/CGU n° 13.869/2021, encerrou-se em 30/11/2022. A União argumentou que a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 44/2023, que estendeu prazos para convênios posteriores, era inaplicável ao caso, e que, ademais, a documentação protocolada em 2023 apresentava pendências técnicas, o que justificou a decisão administrativa pela não efetivação e cancelamento do empenho. 4. Em 07/09/2024, o Juízo Federal proferiu decisão interlocutória que indeferiu a tutela de urgência. O Magistrado acolheu os argumentos da União de que o prazo de 30/11/2022 era improrrogável pela legislação (Portaria Interministerial ME/CGU n° 13.869/2021) e que o Convênio seria extinto pelo não atendimento das condições suspensivas no prazo legal, consoante o art. 24, § 3º, da Portaria Interministerial nº 424/2016. Além disso, a decisão destacou que, mesmo que o prazo não estivesse vencido, a documentação encaminhada em 31/07/2023 ainda continha pendências técnicas e orçamentárias substanciais, o que subtraía a probabilidade do direito do Município. Contra a decisão que indeferiu a tutela de urgência, o Município de Tauá interpôs Agravo de Instrumento (nº 0814216-14.2024.4.05.0000), sustentando a prorrogação tácita do prazo, a prevalência do interesse público e a desproporcionalidade da extinção. A 7ª Turma deste Egrégio Tribunal negou provimento ao Agravo de Instrumento, confirmando o entendimento do Juízo a quo. O voto foi claro ao afirmar que a tese recursal carecia de plausibilidade jurídica, uma vez que o Município expressamente admitiu o inadimplemento do prazo máximo (30/11/2022) e que a Administração Pública atua sob o princípio da legalidade, rechaçando a tese da prorrogação tácita e destacando as pendências técnicas remanescentes na documentação extemporânea. Em 30/05/2025, o Juízo da 24ª Vara Federal proferiu sentença de improcedência. A sentença confirmou a aplicabilidade da Portaria Interministerial nº 13.869/2021, que fixou o prazo máximo em 30/11/2022 para os convênios de 2020, e ratificou que o protocolo da documentação (em 2023) foi intempestivo, o que resultou na extinção obrigatória do pacto (art. 24, § 3º, da Portaria Interministerial nº 424/2016). Afastou-se, de forma expressa, o argumento de prorrogação tácita e a primazia irrestrita dos princípios constitucionais sobre a legalidade específica das normas de repasse de verbas federais. 5. Cinge-se a controvérsia recursal em definir se a sentença que julgou improcedente pedido do Município de Tauá/CE para compelir a União a prosseguir na análise do Convênio nº 907260/2020 -- destinado à construção de açude no distrito de Marruás -- deve ser reformada. Em específico, debate-se se o descumprimento do prazo da cláusula suspensiva (improrrogável até 30/11/2022, conforme o instrumento e a Portaria Interministerial nº 13.869/2021) extingue, de modo absoluto, a possibilidade de continuidade do procedimento administrativo, ou se, à luz das circunstâncias do caso, princípios constitucionais e precedentes judiciais, é juridicamente possível determinar o prosseguimento da análise com concessão de novo prazo, afastando-se a conclusão do juízo a quo que reputou inexistente fundamento para impor tal medida e que rejeitou a aplicação retroativa da Lei nº 14.513/2022 (publicada em 27/12/2022). 6. Segundo as teses apresentadas pelo recorrente, (i) o objeto do convênio ostenta inequívoco interesse público primário e urgência social -- segurança hídrica em região semiárida com infraestrutura insuficiente --, impondo a prevalência dos princípios da eficiência administrativa e da razoabilidade (art. 37 da CF); (ii) a apresentação extemporânea de parte da documentação decorreu de fatores alheios à vontade municipal (mora na emissão de licenças pela SEMACE e necessidade de ação possessória), não caracterizando desídia; (iii) a conduta da União, ao continuar a solicitar documentos em 2023, configuraria prorrogação tácita das condições suspensivas; e (iv) há precedentes em hipóteses análogas que, diante de entraves burocráticos e do esforço diligente do ente local, prestigiam a continuidade do ajuste para evitar dano social desproporcional, razão pela qual pede a reforma integral da sentença com determinação de prosseguimento da análise e fixação de honorários recursais. 7. De início, observa-se que o Convênio nº 907260/2020, celebrado em dezembro de 2020, visa repasse de recursos federais para a execução de obra de infraestrutura essencial ao semiárido cearense: a construção de um açude no Distrito de Marruás, no Município de Tauá/CE. A relevância social e a alta prioridade da obra para a segurança hídrica local são fatos incontroversos e foram destacadas de forma veemente pelo Município Apelante tanto na petição inicial quanto nas razões recursais. Contudo, a validade e a liberação dos recursos federais em instrumentos de transferência voluntária, como os convênios, estão rigidamente regulamentadas por normas de direito administrativo e financeiro que visam assegurar a probidade, a legalidade e a adequada aplicação dos fundos públicos. A cláusula terceira do convênio, denominada "DA CONDIÇÃO SUSPENSIVA", estabeleceu de forma taxativa que a eficácia do instrumento ficaria condicionada à aprovação pelo ente concedente de uma série de documentos essenciais, incluindo o Projeto Básico, a Licença Ambiental Prévia, e a comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, fixando como prazo limite inicial a data de 30/11/2021 (Subcláusula Primeira). A Portaria Interministerial nº 424/2016, em sua redação aplicável, previu expressamente as consequências da inobservância desse prazo. Consoante o art. 24, § 3º, da mencionada Portaria Interministerial, "O instrumento será extinto quando não ocorrer a implementação, pelo convenente, da condição suspensiva no prazo estabelecido por este artigo". Para os convênios celebrados em 2020, como o presente, a legislação posterior, notadamente a Portaria Interministerial ME/CGU n° 13.869, de 29 de novembro de 2021, em caráter excepcional, autorizou a prorrogação, mas, de forma categórica, impôs um prazo final improrrogável, dispondo em seu artigo 1º, inciso I, § 2º: "O prazo final das prorrogações de que trata o caput não poderá ultrapassar o dia 30 de novembro de 2022". 8. A análise fática dos autos revela que o Município Apelante protocolou a documentação supostamente completa na Plataforma Transferegov.br somente entre maio e julho de 2023, ou seja, após a expiração do prazo máximo legalmente admitido em 30/11/2022. Neste tocante, o próprio recorrente expressamente admite sua inadimplência ao aduzir que, apesar dos manifestos esforços realizados para atender fielmente os termos pactuados, não foi possível observar o aludido prazo da cláusula suspensiva, em virtude de as documentações requeridas, a exemplo da liberação de licenças ambientais e a comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, dependerem do trâmite de procedimentos administrativos e judiciais que estariam fora de seu controle. Demais disso, como bem pontuou a primeira instância, "Há de se ponderar que, conforme igualmente esclarecido pormenorizadamente no documento de Id. 4058106.33327465, a Lei 14.513/22, a qual incluiu o § 7° do art. 83 da Lei 14.194/21 (LDO/2022), prevendo prorrogações de restos a pagar relativos a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, inscritos em 2019 e 2020, somente foi publicada em 27/12/2022, portanto, quando já havia expirado o prazo para atendimento das condições suspensivas dos convênios celebrados em 2020, qual seja, 30/11/2022. Isso posto, resta claro que o disposto no art. 83, § 7°, da Lei 14.194/21 seria aplicável tão somente aos convênios celebrados em 2020 e onde já foram atendidas as condições suspensivas, mas que não cumpriram as demais condições de liquidação exigidas, não sendo esta a situação fática elencada na exordial." Este excerto ratifica a correção da sentença, ao delimitar exatamente o período de prorrogação máxima aplicável ao Convênio (30/11/2022) e a impossibilidade de aplicação post factum de legislação orçamentária posterior. A Lei nº 14.513/2022, ademais, conforme análise técnica e jurídica anexada pela União (PARECER n. 00379/2023/CONJUR MIDR/CGU/AGU), destina-se a convênios que já tivessem cumprido a condição suspensiva, mas que não tinham cumprido as demais condições de liquidação, o que não é o caso do Convênio nº 907260/2020. 9. Prosseguindo, verifica-se que o Município Apelante insiste na tese de que a União teria dado causa à prorrogação tácita do convênio ao solicitar complementações documentais em 2023, mesmo após o término do prazo fatal de 30/11/2022. Este argumento busca imputar à União um comportamento contraditório, sugerindo que a continuidade da análise administrativa convalida o atraso do convenente. Contudo, tal alegação confronta o princípio basilar da Administração Pública: a estrita legalidade, insculpida no artigo 37 da Constituição Federal. A prorrogação de prazos essenciais em convênios federais, especialmente aqueles que envolvem cláusulas suspensivas para a execução orçamentária, exige sempre um ato formal do concedente, devidamente fundamentado e publicado, em conformidade com as Portarias Interministeriais. Não se admite, no Direito Administrativo Pátrio, a convalidação tácita de prazos extintos ope legis ou por determinação normativa vinculante. Ademais, ao se analisar detalhadamente a linha do tempo administrativa fornecida nos autos, constata-se que o Município remeteu a documentação em 31/07/2023, sendo este um ato volitivo para tentar reativar um convênio já extinto pelo prazo em 30/11/2022. O subsequente pedido de complementação, em 20/09/2023, pela Coordenação Geral de Análise de Estudos e Projetos de Infraestrutura Hídrica (CGAEP), consistiu em diligências visando verificar a possibilidade de recuperação ou a situação da documentação enviada tardiamente, e não um reconhecimento formal da vigência do Convênio ou uma prorrogação de prazo. A manifestação final da área técnica (Nota Técnica nº 2/2024/CGAEP/DOH/SNSH, de 09/01/2024) é clara ao concluir pela não efetivação do convênio justamente porque a cláusula suspensiva não foi atendida no prazo final de 21/07/2023 (prazo estendido internamente, já após o limite de 30/11/2022, mas que também foi descumprido pelo Município) e, crucialmente, porque a documentação apresentada em 31/07/2023 ainda continha pendências técnicas formais, notadamente em relação ao Plano de Sustentabilidade e à Outorga de Uso dos Recursos Hídricos. A existência dessas pendências técnicas substanciais agrava a posição do Apelante, demonstrando que a falha na execução do convênio não se resumiu apenas ao aspecto temporal, mas também à qualidade e integralidade dos requisitos exigidos para a execução de uma obra de engenharia de grande porte e impacto ambiental. 10. Por fim, ressalta-se que, embora a importância social da construção do açude seja inquestionável, a invocação dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, eficiência administrativa e, sobretudo, o interesse público primário não pode servir como ensejo para subverter o princípio da legalidade e as normas cogentes de finanças públicas que regem os repasses federais e a gestão orçamentária. A Administração Pública Federal, ao gerir recursos orçamentários, atua mediante critérios estritos de previsibilidade e controle, sendo a fixação de prazos e condições suspensivas mecanismos essenciais para a fiscalização e a liquidação dos empenhos nos exercícios financeiros. O descumprimento de uma condição suspensiva, cujo prazo final foi legalmente estabelecido de forma improrrogável, gera a extinção obrigatória do convênio, conforme o art. 24, § 3º, da Portaria Interministerial nº 424/2016. Permitir a flexibilização sine die dos prazos, fora das hipóteses legalmente previstas, comprometeria a segurança jurídica e macularia a gestão fiscal, expondo o gestor a responsabilidade por descumprimento de normas federais. O interesse público primário, de fato, orienta a ação administrativa, mas sua defesa deve ser feita dentro do quadro legal. A inércia ou a intempestividade do Município (convenente), mesmo que justificada por fatores externos como burocracia ou o trâmite de ações possessórias iniciadas tardiamente, não pode ser inteiramente transferida à esfera federal como obrigação de manter indefinidamente dotações orçamentárias sob condição suspensiva, em flagrante ofensa às normas de encerramento de restos a pagar e de liquidação de despesas. A manutenção da sentença de improcedência está, portanto, em harmonia com o entendimento de que a legalidade estrita na gestão de recursos públicos federais, especialmente em relação aos prazos e requisitos vinculados, constitui também uma manifestação do interesse público, garantindo a lisura e a transparência na aplicação da verba. 11. Apelação não provida. Honorários advocatícios recursais fixados em 10%, incidentes sobre a verba sucumbencial já estipulada na sentença, nos termos do art. 85, parágrafo 11, do CPC.