UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA

Ementa

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APELAÇÕES CÍVEIS. POLÍTICA DE AÇÃO AFIRMATIVA. SISTEMA DE COTAS ÉTNICO-RACIAIS. FRAUDE À AUTODECLARAÇÃO. PROCEDIMENTO EXTRAORDINÁRIO DE HETEROIDENTIFICAÇÃO. RECOMPOSIÇÃO DE VAGAS. INEXISTÊNCIA DE DANO MORAL COLETIVO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO DO MPF. DESPROVIMENTO DO RECURSO DA UFS. I — CASO EM EXAME 1. Apelações do MPF e da UFS contra sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos para condenar a IES à recomposição das vagas étnico-raciais vinculadas aos Editais nº 58/2021/PROGRAD e nº 14/2022/PROGRAD tornadas ociosas por fraude, desistência ou cancelamento de matrícula após procedimento extraordinário de heteroidentificação. 2. A sentença julgou improcedente o pedido em relação à UNIÃO e afastou o dano moral coletivo. 3. O MPF alegou julgamento citra petita, sustentando ter requerido a reposição integral das 114 (cento quatorze) vagas subtraídas da política de cotas, independentemente de estarem desocupadas no momento da sentença, com suplementação progressiva em anos subsequentes. Defendeu responsabilidade civil objetiva por omissão e a condenação solidária da UFS e da UNIÃO. Requereu, ainda, a condenação da IES à indenização por dano moral coletivo no valor de R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais), a serem revertidos em programas internos de representatividade, e tutela recursal para imediata convocação dos prejudicados. 4. A UFS sustentou inexistência de omissão ilícita, afirmando ter exercido autotutela com instauração de processos administrativos convocação para heteroidentificação e cancelamento das matrículas irregulares. Defendeu a impossibilidade de processo seletivo especial, por afronta ao SiSU e à preclusão editalícia dos processos seletivos originários. Requereu, por fim, improcedência ou, subsidiariamente, o reconhecimento da legitimidade passiva da UNIÃO, em razão do disposto no Decreto nº 11.691/2023 e na Portaria Normativa MEC nº 10/2016, com condenação solidária. 5. A UNIÃO apresentou contrarrazões arguindo ilegitimidade passiva, com fundamento na autonomia universitária prevista no art. 207 da CF, nos arts. 53 e 54 da Lei nº 9.394/1993 e o Decreto nº 9.235/2017, requerendo a manutenção do julgamento improcedente em relação à sua pessoa. 6. Contrarrazões recíprocas da UFS e do MPF pugnando pelo desprovimento do recurso da parte adversa. 7. A PRR da 5ª Região opinou pelo provimento do recurso do MPF e desprovimento daquele da UFS, com condenação solidária da UFS e da UNIÃO à adoção das medidas necessárias ao preenchimento das vagas destinadas aos estudantes cotistas. II — QUESTÃO EM DISCUSSÃO 8. Há 4 (quatro) questões em discussão: (i) saber se houve julgamento citra petita; (ii) definir a extensão e os critérios de recomposição das vagas indevidamente ocupadas no sistema de cotas étnico-raciais; (iii) verificar a configuração de dano moral coletivo; e (iv) examinar a legitimidade passiva da UNIÃO. III — RAZÕES DE DECIDIR 9. O sistema de cotas étnico-raciais foi instituído pela Lei nº 12.711/2012 e reserva, no mínimo, 50% das vagas em cursos de graduação das instituições federais a egressos de escolas públicas, com recortes de renda, raça e deficiência, visando à igualdade material e mitigação de desigualdades históricas. A Lei nº 12.990/2014, por sua vez, instituiu reserva de 20% das vagas em concursos públicos federais. 10. O modelo brasileiro adota a autodeclaração como critério de identificação étnico-racial, em consonância com diretriz do Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial da ONU. 11. A autodeclaração demanda mecanismos de controle para prevenir fraudes, cuja possibilidade foi reconhecida pelo STF na ADC 41/DF, que declarou constitucionais a Lei nº 12.990/2014 e os instrumentos de verificação. 12. Nesse contexto, instituíram-se comissões de heteroidentificação nos concursos públicos federais (Instrução Normativa nº 23/2023) aplicáveis, por analogia, ao ingresso em cursos de graduação, mediante análise fenotípica, a fim de preservar a finalidade constitucional da política afirmativa. 13. A UFS não instituiu, até 2020, mecanismo de verificação. A omissão foi mitigada após o Termo de Ajustamento de Conduta nº 001/2020, firmado com o MPF, pelo qual a IES se comprometeu a implementar comissões de heteroidentificação em todos os certames de ingresso - graduação e pós-graduação - com vagas destinadas a pretos, pardos e indígenas (PPI). 14. A ausência de controle possibilitou ingressos irregulares nas vagas reservadas, situação apurada após denúncias de fraudes amplamente divulgadas, que ensejaram a instauração do IC nº 1.14.002.000082/2020-11 e a expedição pelo MPF da Recomendação nº 20/2020, determinando a apuração individualizada dos casos e a adoção de medidas administrativas cabíveis. 15. A UFS editou os Editais nº 58/2021/PROGRAD e nº 14/2022/PROGRAD, por meio dos quais 135 (cento e trinta e cinco) alunos foram convocados para procedimento extraordinário de heteroidentificação. 91 (noventa e um) foram considerados inaptos e 23 (vinte e três) não compareceram, totalizando 114 (cento e quatorze) cancelamentos, com concentração em cursos de alta concorrência, como Medicina (39) e Odontologia (15), evidenciando impacto relevante sobre a política pública. 16. A UFS alegou em reunião com o MPF dificuldades operacionais e a limitação temporal dos editais para justificar a impossibilidade de reposição das vagas, apesar da manifestação ministerial quanto à viabilidade de recomposição progressiva, inclusive em exercícios subsequentes. 17. A política de cotas étnico-raciais concretiza os arts. 5º, caput, e 3º, III, da CF, inserindo-se na lógica da discriminação positiva legitimada pela hermenêutica constitucional contemporânea. 18. Assim, normas infraconstitucionais ou atos infralegais que, na prática, esvaziem a eficácia da ação afirmativa - como regras editalícias que limitem a convocação de candidatos após determinado prazo do início do período letivo - submetem-se ao controle de constitucionalidade material. 19. A autonomia universitária (art. 207, CF) não é absoluta, devendo harmonizar-se com os princípios constitucionais. A intervenção judicial mostra-se legítima diante de omissão administrativa que inviabilize a efetivação de direito fundamental, sem configurar ingerência no mérito administrativo. 20. Nesse sentido, o precedente da Sexta Turma do TRF da 5ª Região: PROCESSO: 08000310720234058503, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL RODRIGO ANTONIO TENORIO CORREIA DA SILVA, 6ª TURMA, JULGAMENTO: 18/02/2025. 21. No caso, a não convocação de candidatos excedentes para ocupar vagas tornadas ociosas após cancelamento de matrículas comprometeu a eficácia da política afirmativa, frustrando o acesso de candidatos legitimamente classificados, em afronta aos princípios da igualdade material e da redução das desigualdades sociais. 22. O juízo de origem determinou o preenchimento das vagas irregularmente ocupadas por candidatos PPI, desde que desocupadas, afastando, contudo, a criação de vagas suplementares em anos subsequentes, para aqueles que quisessem iniciar sua formação, estabelecendo que a recomposição se daria mediante processo seletivo específico para vagas ociosas, a serem ofertadas nos respectivos cursos, campi e semestres correspondentes a cada exclusão. 23. Tal mecanismo, usual nas IES, destina-se ao provimento de vagas remanescentes por abandono, transferência ou desligamento, sendo disciplinado por edital próprio e critérios simplificados. 24. No caso, porém, as vacâncias não decorrem de hipóteses ordinárias da dinâmica acadêmica, mas de fraude e falha estatal. Não se trata de mera reposição de vaga, mas de recomposição de política pública frustrada, que impediu o acesso de candidatos legitimamente beneficiários da ação afirmativa. 25. Limitar a recomposição ao semestre da exclusão mostra-se materialmente inadequada, pois restringe a tutela apenas a candidatos cotista que já iniciaram sua trajetória acadêmica, deixando desassistidos aqueles que sequer tiveram oportunidade de ingresso, perpetuando os efeitos da ineficácia estatal sobre a política de igualdade material. 26. Impõe-se a condenação da UFS à reposição das vagas subtraídas da política de ação afirmativa prevista na Lei nº 12.711/2012, a qual deverá observar os seguintes parâmetros: i) disponibilização imediata das vagas aos candidatos PPI classificados como excedentes nos respectivos processos seletivos, cursos de graduação e campi em que se verificou o ingresso irregular dos alunos posteriormente considerados inaptos ou ausentes pelos procedimentos extraordinários de heteroidentificação, os quais deverão ser formalmente convocados para início de suas atividades acadêmicas no próximo ano letivo, condicionando-se a efetivação da matrícula à prévia submissão a comissão de heteroidentificação; ii) na hipótese de, após a convocação dos excedentes, ainda remanescerem vagas ociosas, deverá a UFS proceder à sua recomposição nos processos seletivos subsequentes, mediante aumento temporário do quantitativo de vagas reservadas a candidatos PPI, nos mesmos cursos e campi em que se deram as admissões julgadas irregulares pelos procedimentos extraordinários de heteroidentificação. 27. A reposição das vagas indevidamente ocupadas, contudo, não abrange, necessariamente, as 114 (cento e quatorze) inicialmente canceladas. 28. Havendo decisões judiciais que suspenderam os efeitos do cancelamento ou determinaram reintegração, bem como casos de ingresso por força de decisões autônomas - circunstâncias que repercutem no quantitativo de vagas efetivamente disponíveis - deve a recomposição limitar-se às vagas efetivamente desocupadas e juridicamente disponíveis no cumprimento de sentença. 29. Incumbe à UFS, na fase executiva, comprovar, individualmente, a situação das matrículas vinculadas aos Editais nº 58/2021/PROGRAD e nº 14/2022/PROGRAD, indicando aquelas definitivamente canceladas sem submissão a controle judicial ou já acobertadas por decisão transitada em julgado, aptas à reposição imediata. Quanto às situações ainda sub judice, deve-se aguardar o trânsito em julgado para aferição da disponibilidade jurídica da vaga. 30. Observe-se que não houve julgamento citra petita, mas acolhimento parcial do pedido diante de fatos supervenientes. 31. A implementação da medida reparatória poderá ser progressiva, mediante a apresentação pela UFS, no cumprimento de sentença, de plano de disponibilização das vagas, com cronograma, indicação de cursos e campi, estimativa de impacto acadêmico-administrativo e demonstração de compatibilidade com sua capacidade operacional e financeira, sujeito à manifestação do MPF e homologação judicial. 32. O dano moral coletivo difuso configura-se pela violação a direitos ou interesses transindividuais de titularidade indeterminada, aferível in re ipsa a partir da gravidade objetiva da conduta e de sua repercussão social. O direito diretamente afetado, porém, concentrou-se na esfera dos candidatos PPI prejudicados pela falha fiscalizatória da UFS, caracterizando interesse individual homogêneo, cuja recomposição será assegurada mediante a disponibilização das vagas indevidamente ocupadas. 33. Além disso, a medida estrutural imposta ostenta viés de reparação coletiva, pois eventual remanescente de vagas será incorporado a processos seletivos subsequentes, reforçando a política de ação afirmativa e ampliando sua efetividade em favor da coletividade destinatária. 34. Nesse contexto, a lesão à moral coletiva difusa não apresenta gravidade suficiente para justificar indenização pecuniária autônoma. A própria recomposição determinada já cumpre função pedagógica e simbólica, evitando, ainda, o comprometimento maior de recursos de IES já sujeita a limitações orçamentárias, destinados à ampliação do acesso ao ensino superior. 35. A legitimidade passiva da UNIÃO foi reconhecida sob o fundamento de que a autorização, o reconhecimento de cursos e o controle do número de vagas inserem-se, nos termos do art. 33 do Decreto nº 12.729/2025, nas atribuições do MEC, exercidas pela sua Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior, sendo a Portaria Normativa nº 10/2016 o ato que disciplina a alteração de vagas no âmbito do Sistema Federal de Ensino. 36. Todavia, a demanda não trata de aumento definitivo de vagas, mas de recomposição decorrente de fraude ao sistema de cotas. 37. Compete à universidade fixar o número de vagas e disciplinar seu preenchimento, nos termos do art. 53, parágrafo único, II, da Lei nº 9.394/1993, sendo que a reposição das vagas étnico-raciais se insere na gestão ordinária da própria UFS, não se confundindo com criação permanente de vagas sujeita à regulação do MEC. Ainda que considerada alteração quantitativa temporária, a medida pode ser promovida pela própria IES, consoante o art. 3º da Portaria Normativa nº 10/2016, com posterior comunicação pelo Sistema e-MEC, tratando-se de providência administrativa de menor relevância regulatória 38. Inexistindo atribuição direta da UNIÃO, impõe-se a extinção do feito sem resolução de mérito em relação a ela, nos termos do art. 938, § 1º, do CPC, conforme o entendimento já firmado pela Sexta Turma do TRF da 5ª Região no precedente supra. 39. Encerrada a instância ordinária, eventuais recursos excepcionais serão recebidos apenas no efeito devolutivo, não havendo impedimento à execução provisória do julgado, nos termos da legislação processual vigente. IV — DISPOSITIVO E TESE 40. Recurso do MPF parcialmente provido para ajustar os critérios de recomposição das vagas. Recurso da UFS desprovido. Extinção do feito sem resolução de mérito em relação à UNIÃO. Tese de julgamento: "1. A ausência de mecanismo eficaz de heteroidentificação em instituição federal de ensino superior pode ensejar a recomposição das vagas indevidamente ocupadas no sistema de cotas étnico-raciais. 2. A reposição deve limitar-se às vagas efetivamente desocupadas e juridicamente disponíveis, admitida implementação progressiva mediante convocação de excedentes e aumento temporário das vagas reservadas. 3. A recomposição estrutural das vagas afasta, no caso concreto, a configuração de dano moral coletivo. 4. A universidade detém legitimidade exclusiva para promover a recomposição de vagas decorrentes de cancelamentos específicos, sendo parte ilegítima a UNIÃO." __________ Legislação relevante citada: CF/1988, arts. 3º, III, 5º, caput, 207; CPC, arts. 1.013, § 3º, 938, § 1º; Lei nº 12.711/2012, arts. 1º e 3º; Lei nº 12.990/2014; Lei nº 9.394/1993, arts. 53, parágrafo único, II, 54; Lei nº 9.784/1999, art. 54; Decreto nº 9.235/2017; Decreto nº 12.729/2025, art. 33; Portaria Normativa MEC nº 10/2016, art. 3º; Portaria Normativa nº 4/2018; Instrução Normativa nº 23/2023; Súmulas 346 e 473 do STF. Jurisprudência relevante citada: STF, ADC 41/DF; TRF5, AC 08000310720234058503, Rel. Des. Fed. Rodrigo Antonio Tenorio Correia da Silva, 6ª Turma, j. 18/02/2025. psr