UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA

Ementa

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO A RESPEITO DA PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA, DA INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DA AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO AO ERÁRIO E DA DESPROPORCIONALIADE DA PENA. OMISSÕES NÃO RECONHECIDAS. ERRO MATERIAL CORRIGIDO, DE OFÍCIO. 1. Trata-se de embargos de declaração opostos por ALDO LUSTOSA DA SILVA e JOSÉ SERAFIM SOBRINHO contra acórdão, que negou provimento à apelação, mantendo a sentença que os condenou pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, I, da Lei nº 8.429/92. 2. Em suas razões recursais, os embargantes defendem que o acórdão embargado apresenta omissões, na medida em que não se manifestou sobre i) a preliminar de cerceamento de defesa, em virtude do indeferimento de produção de prova pericial; ii) a alegação de inexistência de ato de improbidade administrativa; iii) a alegação de ausência de demonstração do dolo específico e de dano ao erário; e iv) a tese subsidiária de desproporcionalidade da dosimetria da pena. 3. Inicialmente, os embargantes alegam que o acórdão embargado apresenta omissão, na medida em que não se manifestou sobre a preliminar de cerceamento de defesa, em virtude do indeferimento de produção de prova pericial. 4. Omissão não reconhecida, porquanto o acórdão manifestou-se expressamente que o indeferimento da produção de prova pericial não vulnerou a ampla de defesa nem o contraditório, ao argumento de que (i) o pedido de produção de prova pericial foi formulado de forma genérica, sem especificação clara do que se pretendia demonstrar ou contestar; (ii) a prova pericial seria desnecessária, já que havia laudo da CGU, elaborado contemporaneamente ao período de execução das obras, com análise técnica detalhada, o qual não foi impugnado pelos embargantes de forma específica e fundamentada; (iii) as irregularidades eram evidentes e já se encontravam documentadas, através de relatório da CGU, documentos apreendidos nas operações policiais, interceptações telefônicas e telemáticas autorizadas judicialmente, e-mails com mensagens ajustando percentuais de execução, depoimentos de que a obra era realizada por terceiros e não pela empresa contratada, boletins de medição com divergências evidentes; (iv) o juízo de origem destacou a modificação posterior das obras após a vistoria da CGU em 2018, portanto uma perícia realizada posteriormente seria incapaz de refletir o real estado das obras no período dos fatos; (v) o Tribunal já assentou ser desnecessária a realização de prova pericial, quando esta visava enfraquecer a confiabilidade de diligência fiscalizatória realizada com o acompanhamento de funcionários da prefeitura. 5. Os embargantes sustentam ainda que o acórdão não se manifestou sobre as seguintes teses defensivas que comprovariam a inexistência de ato de improbidade administrativa. Alegações de que: i) os pagamentos apenas eram feitos após a devida fiscalização e ateste de execução; ii) com a Operação Recidiva, o MPF orientou os municípios a paralisaram as obras, sustando os pagamentos; iii) a gestão adotou medidas para a Construtora Millenium proceder com a adequação da obra nos termos contratados; iv) a construtora retirou as estruturas metálicas a fim de construir novas estruturas, obedecendo integralmente às especificações do projeto inicial; e v) o Boletim de Medição 02 - Lote 02 fora entregue à PF de Patos. 6. Não assiste razão à parte embargante ao alegar omissão no acórdão quanto às teses que, em sua visão, comprovariam a inexistência de ato de improbidade administrativa. O acórdão apreciou de maneira direta e fundamentada cada um dos pontos agora reiterados nos embargos, afastando-os de forma explícita mediante análise do conjunto probatório. 7. Em relação à alegação de regularidade dos pagamentos, o acórdão enfrentou essa tese ao demonstrar que havia um ajuste ilícito entre os agentes para mascarar as irregularidades na execução das obras e que os pagamentos não estavam condicionados à devida fiscalização, já que i) ALDO LUSTOSA autorizou o pagamento de boletins de medição sem a assinatura do engenheiro fiscal; ii) havia várias versões para um mesmo boletim de medição, revelando que as medições eram produzidas de acordo com o remanescente financeiro em conta, não representando a realidade dos serviços executados; iii) o ex-gestor autorizou ainda pagamento de recursos públicos, sem a comprovação efetiva da prestação do serviço, diante da inexistência do Boletim de Medição nº 02 - Lote 02 e da ausência dos documentos comprobatórios relativos aos serviços vinculados ao Empenho nº 4190. 8. Como visto, o acórdão embargado expressamente afirmou a inexistência do Boletim de Medição nº 02 - Lote 02. Em segundo lugar, os embargantes jamais apresentaram o referido boletim, seja nos presentes autos, seja nos autos da apelação criminal nº 0800023-22.2021.4.05.8205, na qual também foi reconhecida a inexistência documental do BM nº 02 - Lote 02. 9. A ausência reiterada o documento em todas as fases e procedimentos em que poderia (e deveria) ter sido apresentado reforça a conclusão de que ele simplesmente não foi produzido ou não existia à época dos pagamentos. 10. A tese defensiva de que o Boletim de Medição nº 02 - Lote 02 teria sido entregue à Polícia Federal não encontra respaldo nos elementos probatórios. O ofício indicado pela defesa menciona apenas o encaminhamento de "documentação relativa aos Empenhos nº 4190/2016, no valor de R$ 25.485,62 (...)", sem especificar quais documentos foram efetivamente enviados. 11. Dessa forma, não há qualquer comprovação de que o Boletim de Medição nº 02 - Lote 02 estivesse incluído entre tais documentos, tampouco de que sua existência tenha sido verificada pela autoridade policial. 12. Ademais, o recebimento do Ofício nº 236/2018 - SEFIN pela Polícia Federal comprova apenas a entrega do próprio ofício, não havendo prova quanto: à existência dos documentos supostamente anexados, à integridade ou completude desses anexos, ou ao conteúdo específico da documentação encaminhada. 13. Tais lacunas documentais impediram a identificação de quem teria atestado a execução das etapas da obra, bem como obstaram a verificação da regularidade dos pagamentos efetuados, sob a perspectiva formal e material, conforme demonstrado na apelação criminal nº 0800023-22.2021.4.05.8205, de Relatoria da Desembargadora Federal Cibele Benevides. 14. O acórdão embargado também deixou claro que as irregularidades construtivas identificadas já estavam plenamente configuradas muito antes da deflagração da "Operação Recidiva", o que afasta qualquer relação causal entre a investigação criminal e os vícios da obra. 15. Conforme destacado, os documentos técnicos apontaram redução de 14,20% na área dos pilares, 10% na área de cobertura e 5,748% na área de piso, déficits esses que somente poderiam ter ocorrido durante a fase inicial de execução, quando a obra estava em pleno andamento e antes de qualquer interferência externa. Tais desvios não se tratam de paralisação ou atraso, mas de execução deliberadamente inferior ao projeto aprovado pelo FNDE, o que caracteriza manipulação da obra para adequação ao saldo financeiro disponível, e não resultado de qualquer orientação do MPF. 16. O acórdão embargado ainda enfrentou e afastou a alegação de que o Município teria adotado providências para corrigir as irregularidades encontradas. A única "medida" apresentada pela defesa -- a notificação supostamente encaminhada à Construtora Millenium -- foi qualificada como ato meramente formal, sem qualquer efetividade ou resultado concreto, já que a notificação foi emitida, após a fiscalização da CGU e mais de dois anos depois da anterior vistoria do FNDE, quando o pagamento indevido já havia sido realizado e as pendências sequer foram respondidas pela Prefeitura à autarquia convenente. 17. Da mesma forma, o acórdão embargado manifestou-se expressamente sobre a demonstração do dolo específico e de dano ao erário, bem como sobre a proporcionalidade das penas aplicadas. 18. "Além disso, destaca-se que o dano ao erário foi comprovado de forma efetiva e concreta nos autos, não se tratando de presunção ou suposição. O minucioso relatório técnico elaborado pela Controladoria-Geral da União, mediante inspeção física in loco das obras, quantificou com precisão matemática cada desvio identificado: a redução de 14,20% na área dos pilares gerou prejuízo de R$ 3.663,09 por quadra (totalizando R$ 7.326,18); a execução da área de cobertura com dimensões de 37,74x23,37m ao invés dos 38x25,80m previstos em projeto resultou em superfaturamento de R$ 14.488,37 por quadra (totalizando R$ 28.976,74); e a redução da área do piso de 32,40x18,80m para 32,40x17,95m ocasionou dano de R$ 1.306,55 por quadra (totalizando R$ 2.613,10)". 19. "Outrossim, o prejuízo material não se limitou às divergências dimensionais. Conforme atestado pela CGU após análise dos processos de pagamento apreendidos judicialmente, foram efetuados pagamentos no valor de R$ 24.455,62 e R$ 1.030,00 referentes ao inexistente Boletim de Medição nº 02 - Lote 02, cujos serviços jamais foram executados. (...)". 20. "Relevante consignar que o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação informou, em 27 de janeiro de 2020, que as obras se encontravam inacabadas, com execução física de apenas 48,29% e 31,63%, não obstante tenham sido liberados R$ 509.712,48, correspondentes a 50% do total previsto para o repasse". 21. "Essa discrepância entre recursos pagos e serviços efetivamente executados materializa o desvio, especialmente quando considerado que a estrutura metálica foi executada com graves vícios construtivos que comprometem totalmente a segurança e durabilidade, ocasionando, segundo a CGU, "a perda total dos serviços executados e alto grau de superfaturamento" (fl. 27 do IC)". 22. "Por derradeiro, a materialidade do dano resta ainda mais evidente quando se verifica que as medições eram deliberadamente ajustadas conforme o saldo bancário disponível, e não conforme o avanço físico real das obras, como expressamente reconhecido pelo engenheiro fiscal MILTON BARBOSA no e-mail de 04/10/2015: "ajustei o meu percentual executado pra ficar o mais próximo possível do dele, para tentar evitar algum bloqueio de verbas" (fl. 1395 do IC)". 23. "Tal prática resultou no pagamento por serviços não executados ou executados em desconformidade com as especificações técnicas, configurando efetivo desfalque aos cofres públicos no montante consolidado de R$ 38.916,02, devidamente apurado mediante perícia técnica da CGU com base em medições físicas e análise documental, afastando-se qualquer alegação de dano meramente presumido ou hipotético". 24. "Noutra senda, os apelantes sustentam que não ficou demonstrado o dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021 para configuração dos atos de improbidade administrativa. Argumentam que não praticaram qualquer ato ímprobo e que a sentença recorrida deixou de demonstrar a intencionalidade premeditada de causar dano à Administração Pública". 25. "Inicialmente, cumpre destacar que a modificação trazida pela Lei nº 14.230/2021 efetivamente passou a exigir a demonstração do dolo específico para tipificação das condutas ímprobas previstas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa". 26. "Sucede que, diferentemente do sustentado pelos recorrentes, o conjunto probatório constante nos autos evidencia a existência do elemento subjetivo doloso nas condutas praticadas". 27. "No que tange ao apelante ALDO LUSTOSA DA SILVA, a sentença recorrida demonstrou com precisão que o então Prefeito Municipal autorizou pagamentos sem a devida conferência da efetiva realização dos serviços, em clara violação ao art. 62 da Lei nº 4.320/64". 28. "Mais grave ainda, conforme destacado na fundamentação da Ação Penal nº 0800370-26.2019.4.05.8205 (incorporada aos autos por empréstimo de prova), as medições eram produzidas de acordo com o remanescente financeiro em conta, não representando a realidade dos serviços efetivamente executados". 29. "Ademais, o próprio apelante ALDO LUSTOSA assinou o Boletim de Medição nº 02 - Lote 01 atestando paredes que sequer foram levantadas, bem como revestimentos, pisos e instalações hidráulicas e elétricas não executados, conforme cotejo entre os boletins apreendidos na residência de ASSIS CATANDUBA e aquele efetivamente pago. A discrepância entre os valores dos dois boletins de mesma numeração (R$ 121.732,63 e R$ 35.543,19) indica um ajuste fraudulento nas medições". 30. "Outrossim, o argumento de que agiu com inexperiência ou boa-fé não se sustenta diante do fato de ter autorizado pagamentos referentes aos Boletins de Medição nº 03 - Lote 01 e nº 03 - Lote 02 sem sequer constar a assinatura do engenheiro fiscal, profissional que alegava ser essencial para a segurança dos pagamentos". 31. "Quanto a JOSÉ SERAFIM SOBRINHO, sua conduta dolosa foi evidenciada não apenas por ter se apresentado como fiscal da obra perante técnicos do MPF e da CGU (fls. 834-835 do IC), mas também por ter sido orientado por DINEUDES POSSIDÔNIO a encobrir as falhas durante a fiscalização da CGU, conforme conversa via WhatsApp de 02/08/2018, já referenciada, na qual DINEUDES o orienta: "comente pouco, né? Fale pouco para eles, deixe eles..., só responda o que eles perguntarem" (fl. 1047 do IC)". 32. "Ademais, sua participação ativa na execução irregular das obras resta comprovada pelas interceptações telefônicas de índice 11919546, onde se verifica que JOSÉ SERAFIM, vulgo "DOCA", atuava diretamente na resolução de pendências e providenciava materiais; conforme trechos do diálogo: "Doca tá indo agora pra Santa Terezinha, agora de tarde, pra ver lá o preço desses elementos vazados e vai passar pra Erivan" e "a gente tá vendo aqui, Doca tá vendo, em Santa Terezinha, já foi definido aqui o problema da fossa e sumidouro, já deu pra gente fazer a solução dela, e é mais uma pendência que vai ser tirada né". 33. "Tais elementos demonstram que o Secretário de Obras não apenas tinha pleno conhecimento das irregularidades, como participava ativamente da execução fraudulenta, coordenando com outros envolvidos para sanar pendências apontadas pela fiscalização de forma a manter a aparência de regularidade e permitir a continuidade dos desvios". 34. "Portanto, a alegação de mero exercício da função ou desempenho de competências públicas sem comprovação de ato doloso, prevista no art. 1º, §3º, da Lei nº 14.230/2021, não se aplica ao caso concreto. Os apelantes não agiram com simples inépcia ou despreparo administrativo, mas com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, qual seja, o desvio de verbas públicas federais mediante pagamentos irregulares e sem a devida liquidação das despesas". 35. "Por fim, não prospera o argumento de que deveria ter sido demonstrado o dolo específico nos termos do art. 17, §6º, II, da Lei de Improbidade. O dispositivo em questão trata de requisito para o recebimento da petição inicial, fase processual há muito superada. No mérito, as provas produzidas sob o crivo do contraditório e da ampla defesa demonstraram cabalmente a vontade livre e consciente dos apelantes de desviar recursos públicos, caracterizando o dolo exigido pela LIA". 36. "Destarte, estando comprovado que os apelantes agiram com dolo específico ao autorizarem e facilitarem pagamentos irregulares, com plena consciência das fraudes perpetradas, correta a sentença recorrida ao reconhecer a prática dos atos de improbidade administrativa, merecendo ser integralmente mantida neste particular". 37. "Por fim, não merece prosperar a insurgência dos apelantes quanto à dosimetria das sanções impostas na sentença recorrida. O magistrado de primeiro grau procedeu à individualização das penas em estrita observância aos parâmetros estabelecidos no art. 17-C da Lei n. 8.429/92, demonstrando de forma fundamentada a correlação entre a gravidade das condutas perpetradas e as sanções aplicadas". 38. "Nesse sentido, conforme se extrai dos autos, especialmente do minucioso relatório da CGU constante às fls. 11-59 do IC 1.24.003.000012/2019-35, as obras das quadras poliesportivas de Imaculada/PB apresentavam "situação crítica, com a estrutura metálica executada em desconformidade com o projeto, inclusive com graves vícios construtivos a comprometer a sua segurança e durabilidade, ocasionando a perda total dos serviços executados e alto grau de superfaturamento", circunstância que evidencia a gravidade dos atos praticados pelos recorrentes. Não se trata, portanto, de meras irregularidades formais, mas de condutas que colocaram em risco a segurança de crianças e adolescentes que utilizariam as instalações escolares". 39. "Ademais, o magistrado sentenciante considerou adequadamente cada um dos elementos previstos no art. 17-C, IV, da Lei n. 8.429/92. Em relação a JOSÉ SERAFIM SOBRINHO, ficou demonstrado que, na qualidade de Secretário de Obras, foi conivente com a execução irregular das obras por empresa de fachada, tendo inclusive sido orientado por DINEUDES POSSIDÔNIO a encobrir as falhas quando da visita da equipe de fiscalização da CGU. Tal conduta revela especial reprovabilidade, justificando as sanções impostas". 40. "No que tange a ALDO LUSTOSA DA SILVA, então Prefeito Municipal, a prova dos autos é contundente ao demonstrar que autorizou pagamentos sem a devida liquidação da despesa, assinando boletins de medição com valores completamente divergentes para os mesmos serviços, como evidenciado, por exemplo, no cotejo entre o Boletim de Medição nº 02 - Lote 01 encontrado na busca e apreensão (R$ 121.732,63) e aquele efetivamente pago (R$ 35.543,19)". 41. "Ato contínuo, os precedentes invocados pelos apelantes não socorrem suas pretensões. O REsp 1.097.757/RS, citado nas razões recursais, tratou especificamente do afastamento da pena de suspensão dos direitos políticos por considerar desproporcional sua aplicação em caso de danos de pequena monta - R$ 78,00 e R$ 63,60 mensais -, realidade distinta do caso em análise, onde o prejuízo consolidado alcançou R$ 38.916,02, sem considerar os riscos estruturais das obras mal executadas. Importante destacar que sequer foi aplicada a pena de suspensão dos direitos políticos aos recorrentes, mas tão somente ressarcimento, multa civil e perda da função pública". 42. "Outrossim, o precedente do TRF-5 (Processo 00096839420124058300) também não guarda similitude com o caso concreto, pois versou sobre violação aos princípios administrativos previstos no art. 11 da Lei de Improbidade, que comporta sanções naturalmente mais brandas que aquelas previstas para atos que causam prejuízo ao erário (art. 10), como é o caso dos autos, em que houve desvio de recursos federais destinados à educação, com execução de obras estruturalmente comprometidas, o que demanda resposta sancionatória proporcional à gravidade dos ilícitos". 43. "Destarte, considerando que as obras permaneceram paralisadas após dois anos da constatação das irregularidades pelo FNDE, sem que houvesse qualquer providência real e efetiva dos gestores para sanar as inconsistências, conforme apontou o relatório da CGU, e que os apelantes atuaram com continuidade delitiva ao longo de seis medições com informações inverídicas, sendo uma delas inexistente, constata-se a proporcionalidade entre as condutas ímprobas e as sanções aplicadas". 44. A pretexto da existência de omissão, percebe-se claramente que a parte embargante pretende rediscutir a matéria já apreciada, o que não é possível pela via dos embargos de declaração. 45. Por fim, verifica-se, no item 27 do acórdão embargado, a presença de erro material que deve ser corrigido de ofício, na forma do art. 494, I, do CPC. O voto transcreveu trecho supostamente extraído da sentença proferida na Ação Penal nº 0800023-22.2021.4.05.8205, afirmando que o juízo criminal teria reconhecido que "não houve dispêndio de recursos referentes ao Boletim de Medição nº 02 - Lote 02 (...)". 46. Ocorre que tal afirmação não corresponde ao que efetivamente consta na sentença penal, além de apresentar contradição com a fundamentação do julgado. 47. Com efeito, a sentença penal não afirmou inexistir dispêndio de recursos. Ao contrário, ela reconheceu expressamente que houve pagamento do Boletim de Medição nº 02 - Lote 02, nos valores de R$ 24.455,62 e R$ 1.030,00, e que tal pagamento contou com a atuação direta do então gestor municipal, evidenciando o dolo específico na destinação indevida de verbas federais. 48. Assim, o excerto correto da sentença penal condenatória (ação penal nº nº 0800023-22.2021.4.05.8205) -- e que deve substituir o trecho atualmente constante do acórdão -- é o seguinte: "O pagamento do Boletim de Medição n.º 02 - Lote 2, materializados em 12 de agosto de 2016 e 14 de setembro de 2016, no valor respectivo de R$ 24.455,62 e R$ 1.030,00, consoante quadro acima realçado, contou com a colaboração do acusado Aldo Lustosa da Silva, daí evidenciando o dolo específico de desviar as verbas públicas federais em favor da empresa Millenium, uma vez que agiu ciente das irregularidades clarividentes." 49. Dessa forma, o equívoco verificado no acórdão não altera a conclusão jurídica alcançada, pois ambas as versões confirmam a irregularidade dos pagamentos vinculados ao inexistente Boletim de Medição nº 02 - Lote 02. Todavia, por se tratar de inexatidão material, sua correção impõe-se de ofício, a fim de assegurar a coerência interna do julgado e a fidelidade do voto ao teor da decisão penal utilizada como fundamento. 50. Trata-se, portanto, de mera adequação textual, sem caráter modificativo, destinada a reproduzir corretamente o conteúdo da sentença penal, eliminando a contradição verificada no trecho original. 51. Em face disso, reconhece-se a existência de erro material e corrige-se, de ofício, para fazer constar no voto desta relatoria/ementa/inteiro teor do acórdão, do julgamento realizado em 16.09.2025, a seguinte redação: "27. Outrossim, o prejuízo material não se limitou às divergências dimensionais. Conforme atestado pela CGU após análise dos processos de pagamento apreendidos judicialmente, foram efetuados pagamentos no valor de R$ 24.455,62 e R$ 1.030,00 referentes ao inexistente Boletim de Medição nº 02 - Lote 02, cujos serviços jamais foram executados. Tal constatação foi corroborada pela própria sentença da Ação Penal nº 0800023-22.2021.4.05.8205, que expressamente reconheceu que "o pagamento do Boletim de Medição n.º 02 - Lote 2, materializados em 12 de agosto de 2016 e 14 de setembro de 2016, no valor respectivo de R$ 24.455,62 e R$ 1.030,00, consoante quadro acima realçado, contou com a colaboração do acusado Aldo Lustosa da Silva, daí evidenciando o dolo específico de desviar as verbas públicas federais em favor da empresa Millenium, uma vez que agiu ciente das irregularidades clarividentes". 52. Embargos de declaração improvidos. 53. Erro material reconhecido e corrigido, de ofício.